中国水资源的法律框架——张林祥.docVIP

中英流域水资源管理综合研讨会 中国水法律体系建设 张林祥 水利部 2002年3月26-27日 一、中国水法律建设的历史渊源 中国是水旱灾害频繁的国家，治理水害，兴修水利历来是治国兴邦的大事。为了组织水利建设，维护水利工程，合理分配水源，维护正常的水事秩序，在封建王朝便制定了一系列的管理水事活动的法律。如西汉的《水令》，唐代的《水部式》，金代的《河防令》，宋代的《农田水利约束》。在明、清的明律和大清律中也都有相当数量的水管理法规。唐代制定的中国第一部比较系统的水利法典中，对农田水利管理、用水管理、航运船闸的管理维护、桥梁津渡的管理维护、渔业和城市水道管理都作出规定,例如规定，“用水灌溉之处，皆安斗门”，“斗门皆须州、县官司检行安置，不得私造”，“凡浇田，皆仰预知顷亩，依次取用”。渠道和斗门设置渠长、斗门长，。同时规定了各渠道不同情况下的分水比例。维护管理制度。 近代水利立法始于30年代。于1940年颁布了体现近代水管理思想的《水利法》。《水利法》明确规定水资源为国家自然资源，必须依法取得水权方可使用。规定了水权登记、兴办水利事业，水之蓄泄、水道防护的管理制度。为配合水利法的实施，又先后制定了《水利法施行细则》、《水权登记规则》。此外还颁布了《灌溉事业管理养护规则》和黄河水利委员会组织法等一些水法令。 1949年新中国成立后，中国进行了大规模的水利建设，国家制定了许多发展水利事业的政策，1954年新中国制定的第一部《宪法》规定，水流属于全民所有。七十年代末，总结历史经验，为了加强水利管理，水利部开始组织起草《水法》、《水土保持法》。陆续颁布了《河道堤防工程管理通则》、《水利水电工程管理条例》等水行政管理规章。国家先后制定了《水土保持工作条例》，《水污染防治法》，《水利工程水费核定、计收和管理办法》。这一期间水的立法主要是水利工程管理方面的水法规。 随着中国社会经济的发展，北方水资源严重不足，影响了人民生活和经济发展；水污染日趋严重，损害人民健康，影响生产建设；河湖水域缺乏统一管理，河道内设障阻水，湖泊盲目围垦，影响河道的泄洪、蓄水能力；有些城市和地区地下水过量开采，造成水资源枯竭、地面沉降；水资源综合利用不够，各用水行业之间经常出现矛盾，出现影响航运、竹木流放和鱼类回游以及生态环境问题；水费标准过低，使越来越多的水工程缺乏维护和运行资金，出现水工程效能衰减、难以为继的局面；许多地方破坏、损坏水工程设施，干扰、阻碍水工程管理人员正常执行公务等现象不断出现；地区之间、部门之间水事纠纷时有发生，矛盾尖锐的地方严重影响着社会的安定。为此1988年1月21日，六届人大24次常委会通过了《中华人民共和国水法》，它的颁布实施标志着我国进入依法治水的新的时期，水利法制建设有计划、有步骤全面展开。此后，国家陆续颁布了《水土保持法》、《防洪法》、《河道管理条例》等一批水法律、法规，初步形成了水法规体系。 二、水法规体系 （一)中国的立法体制 《中华人民共和国立法法》规定，我国实行统一的、分层次的立法体制： 1、全国人大及其常委会行使国家立法权，制定法律。 2、国务院根据宪法和法律制定行政法规。 3、省、自治区、直辖市人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和其他经国务院批准的较大的市的人大及其常委会也可以制定地方性法规。 4、民族自治地方的人大有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例。 5、海南省、深圳市、厦门市、汕头市、珠海市人大及其常委会，根据经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在各自的经济特区实施。 6、国务院各部门可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布规章。省、自治区、直辖市人民政府以及省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和其他经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定规章。 法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例及规章的制定机关不同，它们的法律阶位不同，因而各自具有不同的效力。这样一个立法体制，一是在中央与地方的关系上，在坚持中央必要的集中统一的同时，又注意充分发挥地方的主动性、积极性。二是在权力机关与行政机关的关系上，既坚持了人民代表大会制度，保证立法权掌握在国家权力机关手里，以保证立法的民主性；同时，又注意提高国家的管理效率，保证国家行政机关有足够的权力对社会进行有效管理。 （二)水法规体系规划 《中华人民共和国水法》是水的基本法，，覆盖面广，条文简明扼要，比较原则。水涉及各行各业，千家万户，加之我国幅员辽阔，各地情况差异很大。因此，除了《水法》