反垄断法对产业政策拾遗补缺作用.docVIP

反垄断法对产业政策的拾遗补缺作用 韩立余 中国人民大学法学院 副教授 　 　　中国《反垄断法》第7条规定：“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及实行专营的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。”“前款规定行业的经营者应当依法经营，诚实守信，严格自律，接受社会公众的监督，不得利用其控制地位或者专营地位损害消费者利益。”第7条所说的行业，也就是我们通常所说的管制行业，如通讯、铁路、石油，等等。对这些行业的管制又代表了我国对这些行业的产业政策。从这一角度上，行业管制与产业政策只是一个问题的不同称谓而已，侧重点不同，但实质一样。因此，《反垄断法》第7条提供了处理产业政策与反垄断法关系的原则。 　　对于《反垄断法》第7条的规定，大家的认识仍然存在分歧。有人认为这是国有大型企业或自然垄断企业的反垄断法豁免，有人认为这一条款不应在反垄断法中出现，有人认为这一条款是反垄断法立法的败笔，有人则认为，对上述行业的经营者“依法”实施监管和调控，也包括了依反垄断法进行监管和调控，而且主要依反垄断法进行监管和调控。 [1]这些认识，或者肯定了反垄断法对管制行业的普遍适用性，或者认为产业政策排除、削弱或限制反垄断法的适用。实质上，这一条款为今后的法律适用提供了指导性原则，具有特别重要的地位。 　　在我国的某些学者和行业管理部门中，对于反垄断法和产业政策的关系，存在着一种非此即彼、不能两全的看法和主张。他们从不同的立场认为反垄断法对此缺乏明确的规定是一种不足。实际上，正如任何法律或政策之间不是非此即彼的关系一样，反垄断法与产业政策之间也存在一个相互支持、补充的关系，反垄断法与产业政策的关系是一种拾遗补缺的关系。 　　不管对产业政策如何定义、如何分类， [2]产业政策实质上是保护和促进产业的政策及其实施措施。无论是否以产业政策命名，在我国的经济发展过程中，始终存在着通过产业政策促进产业发展的事实。在中华人民共和国建国初期，存在着工业和农业这两大产业，并实施农业为工业发展服务这样的产业政策。随着改革开放政策的实施，发展第三产业成为我国经济建设的一项重要任务。服务产业作为一种新型分类和提法，成为新世纪国际竞争的又一个重要领域。而新兴产业的提出与发展，则在传统的第一产业、第二产业和第三产业内部进一步细化了产业划分和产业政策。汽车产业、高新技术产业、文化产业等政策，代表了一个国家或地区一个时期之内产业发展的重点和方向。这种产业政策，为作为被保护和促进的特定产业的发展具备了更好的资源供应、配备和发展条件。因此，产业政策总体上促进了相关产业的发展，在实施“赶超性”产业政策的国家或地区，其效果更为明显。 　　产业政策在西方、在其他国家或地区，也不同程度地存在。例如，欧共体采取的统一农业政策，韩国和日本采取的农业保护政策，都属于这样的产业政策的范畴。就国际竞争来看，一个国家或地区具有比较优势的产品或产业，往往会成为促进的对象，相反，具有竞争劣势的产品或产业，往往成为保护的对象。这样的产业，都会成为一国或地区财政补贴或其他优惠措施扶持的对象。上世纪90年代，发达国家倡导签署的《信息技术产品协定》，规定对信息技术产品的进口实施免税待遇，实质上就是对信息技术产品及产业的一种产业政策，使在设计、生产信息技术产品具有竞争优势的国家，获得了利益上的保障，避免了后发国家或地区通过关税政策限制信息技术产品进口的努力。而反倾销、反补贴或保障措施等贸易救济形式，则从另一方面保护受到进口冲击的国内产业，是国内产业政策的体现和反映。但我们也可以看到，这种产业政策在一定程度上限制了本国产品与外国产品的竞争，不能更好地实现自由竞争所带来的降低成本、提高创新、给消费者带来更大地福利。 　　由上可见，产业政策在促进产业发展的同时，除导致不同产业发展机会不同外，也会带来产业内部的竞争问题，引起产业内部的发展不平衡。受到产业政策支持的大企业，可能会利用其享有的优势地位，限制中小企业的发展;即使在同样受到产业政策支持的企业中，一些企业可能会采取反竞争的方法或手段，谋求自己的更大利益。换句话说，产业政策本身并不能保证、避免相关企业不采取反竞争措施。这就为反垄断法发挥作用提供了空间。 　　在高层次上，产业政策或产业政策法， [3]与反垄断法，其目标是一致的，都是促进产业的发展、提高效率、提高消费者的福利。但产业政策所具有的保护、促进或赶超这样的特点，决定了其对产业的调整手段与反垄断法的调整手段是不同的。实施产业政策的相关措施或管理手段，多采取市场准入、价格管制、补贴等扶持政策措施。例如，中国电信市场上的企业，由一变二、变三、变四，这样的竞争格局，是市场准入管理的结果。中国民用航空市场上，航空公司由一变