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浅谈行政复议与行政诉讼的良性互动 内容提要：行政复议和行政诉讼是行政法上两个基本的救济制度和纠纷解决机制，是公民、法人或者其他组织维护其合法权益的重要途径。行政复议法、行政诉讼法实施以来，在保护行政相对人合法权益、监督行政机关及其工作人员依法行使职权方面发挥了积极的作用，但仍存在许多问题，导致许多当事人舍弃复议、诉讼的法律途径，而采用信访的形式进行权益的救济 　　庞大的信访人群，成为当今一个影响稳定的社会问题。本文尝试对这两种救济制度在实际执法中存在的弊端进行分析后提出几点完善的粗疏建议。 　　一、现状 　　《行政诉讼法》第37条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”这是我国现阶段有关行政复议与行政诉讼程序衔接关系最为直接的法律规定。该法律条款确定复议与诉讼自由选择、复议前置型这两种基本类型，在执法实践中最为常见的是复议与诉讼的自由选择，少量的是复议前置，另外，还有《行政复议法》第14条规定的终局性选择型、《行政复议法》第30条规定的行政复议终局型等情形，本文着重阐述的是常见的复议与诉讼自由选择、复议前置型。 　　二、缺陷 　　行政复议、行政诉讼是当今中国社会解决行政争议获取权利救济的基石。现阶段公民为解决行政争议获取权利救济时，有的选择行政复议，有的选择诉讼，有的选择复议后对复议决定不服又进行诉讼，更有甚者复议或者诉讼终结后通过信访再进行权利救济，庞大的信访人群，困扰着政府，成为当今一个影响稳定的社会问题。笔者是多年从事行政复议应诉的工作人员，根据实际工作状况，对《行政复议法》、《行政诉讼法》二种权利救济制度客观存在的弊端进行分析。　　首先，作为行政机关内部解决行政争议的行政复议制度，存在着护短现象。由于行政机关上下级及部门与政府之间的隶属关系，复议过程中或多或少存在地方保护主义、部门保护主义，导致行政复议难以做到公开、公正、公平，无法真正保护行政相对人的利益。在工作中?shy;常遇到这样的情况，为避免复议后被上级行政机关撤销或者变更影响执法质量的考核成绩，作出具体行政行为之前特意向上级行政机关的复议机构请示、汇报，这种做法客观上剥夺了行政相对人向上一级行政机关申请复议的权利，导致行政复议走过场，以维持了事。再如，行政复议案件撤诉率居高不下，今年来受理的复议案件，撤回申请的比率接近一半，在撤回申请中有很大一部分并非因为其对?shy;具体行政行为不再有异议，而是基于外力的影响而不得不撤诉。将行政复议制度定位为行政机关的内部监督制度的弊端，随着行政复议法实施几年来的实践，逐步表现得越来越明显，复议案件起诉率、撤回申请率高就是很好的证明。行政相对人出于“官官相护”的顾虑，舍快捷、便利的复议而选择漫长的诉讼，甚至信访，使行政复议的作用难以得到充分发挥。　　第二，行政诉讼制度本身存在缺陷。表现在：一是行政诉讼法规定的受案范围狭?shy;。行政复议受案范围不受行政诉讼法的约束，较行政诉讼的受案要宽得多，并将抽象行政行为纳入行政复议审查的范围。1999年11月24日的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》尽管扩大了受案范围，仍难以周全可诉所有的具体行政行为，一些受损的权益得不到司法最终的救济，法院对有关起诉的规定又作了很多限制性的解释，导致很多与人民群众利益息息相关、具有重大社会意义的纠纷，如涉及农民负担、土地征用和房屋拆迁等争议不能或难以通过行政诉讼得到解决。二是适用的依据狭?shy;。行政诉讼中，对争议的具体行政行为适用的法律进行审查时，《行政诉讼法》规定：人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规为依据；参照行政规章及地方政府规章；规章以外的其他规范性文件不能作为审理行政案件的法律依据。行政复议中，?shy;先的《行政复议条例》规定，“复议机关审查复议案件，以法律、行政法规、地方性法规、规章，以及上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令为依据”，《行政复议法》回避了行政复议的法律适用问题，对行政复议的法律适用未作规定。但是，针对具体行政行为的法律适用问题，《行政复议法》用了“适用依据”这一比较笼统的字眼。由于依据的范围比较广泛，法律、行政法规、地方性法规当然是依据，行政规章、地方政府规章也是依据，并且目前我国大量的行政执法的依据是非法律形式但事实上具有法律效力的行政决定、命令、规定、解释等规范性文件，透过字里行间，复议机关审查复议案件，除了法律、行政法规、地方法规、规章外，还要将非法律形式的规范性文件作为审查依据。本文章共2页，当前在第1页[