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城乡建设用地空间置换的深度思考 关小克 （郑州轻工业学院，河南 郑州450002） 摘要：现行“增减挂钩”运行存在问题主要包括“人地脱钩”频现，城乡二元分化；“挂钩”政策跑偏，农民合法权益受损；资金落实困难，城乡发展难以统筹。城镇化包含了人口集聚、土地利用变化、产业升级、空间流动等现象，既是农村和城镇之间土地等要素的互动，也是农村人口向城镇集中，并伴随的生产、生活方式转变的过程，必须进行相关的制度创新，实现人、地、城市化和谐共进。建议完善“人地挂钩”的政策，包括清资核产，构筑挂钩基础；规范管理，建立流转平台；创新机制，注重部门协同；科学规划，确保有序推动。 关键词：城乡建设用地；土地综合整治；增减挂钩；人地挂钩 中图分类号：F301.2 文献标识码： C 文章编号：1672-6995(2013)03-0000-00 城市化是势不可挡的历史潮流，也是人类历史发展的必然结果，从原始社会-农耕社会-工业社会到后工业化社会，这是一个合乎历史规律的发展过程。目前，我国正处于城市化快速推进的历史时期，1996年到2011年我国的城镇化率已由 30.48%上升到51.27%。大量的农村人口在发展过程中转移到了城市，但由于城乡二元体制根深蒂固，农村居民点用地并未随之减少，反而出现城镇建设用地和农村居民点用地双向增加的不良势头，人口城镇化和土地城镇化呈现出严重的失调，这其中“两栖人口”无序占地是导致这一现象的重要原因之一[1]。“两栖人口”是在高速城镇化过程中，大量农村人口在城镇工作生活占用了城镇建设用地，在农村又没有退出宅基地而形成的双重占地的流动人口，是城乡转型过程中导致“人地脱钩”的主要原因。 目前，我国的城市化进程在持续加速推进，大量农村人口涌向城市的趋势不可避免，建设用地的缺口极大；同时，由于农村建设用地缺乏相应的规划引导，导致“空心村”的大量存在。在土地资源总量无法有效增多、耕地单产短期内难以实现重大突破的情况下，既满足建设用地需求，又能保障粮食安全，就只能在存量建设用地上寻找突破口。为此，2004年国家出台了“城乡建设用地增减挂钩”的政策，以期实现耕地总量不减少、建设用地总量不增加，又能保障城市发展用地需求的以空间换效率的战略举措。 从城市化发展角度看，“增减挂钩”政策的顺利推进，可以有效破解保护与发展“两难”的困境，有利于推进“工业向开发区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中”，进而拓展城镇建设的空间，加快新农村建设的进程。借助挂钩政策将土地置换目标与和谐城市化目标紧密结合，实现人、地演化的和谐共进，是化解“两栖人口”的一个契机。但是当前“增减挂钩”还处于发展和完善阶段，对挂钩政策的认识也存在着若干问题和偏差。本文试图从长远出发，剖析“增减挂钩”运行过程存在的问题，提出城乡建设用地置换应逐步走向“人地挂钩”的思路，并就完善“人地挂钩”的实施，提出了一些相关建议。 1现行“增减挂钩”运行的问题剖析 城乡建设用地的空间置换作为一个整体系统，包括作为主体的“人”、作为客体的“地”以及操作“平台”三大板块。理想的城乡建设用地置换需要三个要素按照设定的规则运行，最终实现农村建设用地集约利用，城市建设用地指标增加，耕地总量不变或增加。但是，在现实的政策推进过程中，许多地区为了用地指标，不仅仅是整理出来的耕地与占用的耕地质量无法相提并论，而且还由于缺乏配套政策跟进，导致挂钩效果大打折扣，违背了政策出台的初衷，出现了“过度挂钩”、“乱挂钩”、“强制挂钩”，以及借“挂钩”之机变相侵占农村集体土地等现象，逐步引起社会各界的关注。 1.1“人地脱钩”频现，城乡二元分化 在现行的“增减挂钩”政策实施过程中，由于城乡二元结构的制度禁锢没有打破，尤其是户籍制度和在此基础上建立的就业制度、教育制度、社会保障制度等等，形成了城乡之间的壁垒，使农村人口难以均等化地获得城市发展所带来的经济和社会效益。地方政府过分重视用地指标，在挂钩政策的推动下，造成了土地资源“拔苗助长”式的城市化，但是户籍制度却限制了外来移民，导致大量农村土地被快速城市化的同时，其承载的农村人口却没有同步融入城市，形成城乡地区的“人地脱钩”。 由于一系列社会福利制度嵌套在户籍制度之上，缺乏户籍制度的配套改革，就会导致公共服务和社会福利安排面临制度性的排斥，所以在“增减挂钩”政策推进的过程中农村迁移人口的不断扩大和城市内部户籍改革滞后所造成的城乡二元分化和社会差异日益扩大。 1.2“挂钩”政策跑偏，农民合法权益受损 过度偏向计划思维的指标分配，很难确定出每个地区城市化正常发展占地的界限，导致盲目分派指标的情况时有发生[2]。对于土地供需矛盾不太突出的地区，不仅没有达到节约集约使用土地的初衷，还助长了乱用建设用地指标的冲动，导致城区建设盲目扩张，政策的推行演变成为一场新的圈地