东亚社会福利政策中公平与效率的问题.pdfVIP

载《辽宁大学学报》（双月刊），2002 年，2 月，第9 – 14 页 东亚社会福利政策中公平与效率的问题 ——价值取向与政策效应 郑秉文 史寒冰* 内容摘要 一国的社会保障完善程度与水准的高低一般与该国经济发展水平正相关，然 而一些发达程度大致相同的国家和地区的社会保障类型和水准却大相径庭，这主 要是由各国（地区）政府在社会治理方式和社会价值取向方面的差别所使然。政 治权威对社会保障目标的选择，集中体现了对公平与效率关系的某种认定。在不 同的国家或同一国家的不同时期，社会公平与经济效率这座天平的倾斜方向和程 度有较大的差别。尽管东亚国家地区的人均GDP 已接近或超过西方发达国家，但 政府福利支出占GDP 和财政支出总额的比重大大低于西方发达国家的水平，在公 众的生活风险保障上总体偏重于个人的自我保障责任。随着国民经济的高速发 展，东亚国家地区居民生活质量有了很大提高，然而由于政府在收入分配中转移 支付功能的弱化，普遍存在贫富分化悬殊的状况，社会发展与经济增长不相协 调。 主题词：东亚 社会福利 社会保障 公平 效率 比较研究 一般来说，一国的社会保障制度的完善程度与保障水准的高低主要取决于该国的经济发展 水平，二者应呈正相关关系。然而通过比较观察不难发现，在一些处于大致同等发达程度的国 家和地区，其社会保障制度的类型却大相径庭。譬如，以英国、瑞典为代表的欧洲福利国家实 行以国家为主体的公共福利计划，遵循普遍主义原则建立了“从摇篮到坟墓”的社会保障体 系；而作为最发达国家的美国，则强调保障的贫困救助作用，从选择主义原则出发建立了避免 弱势群体陷于贫困的保障体系。在东亚，不同国家和地区的社会保障制度发展方面的差异尤为 明显。比如，人均国内生产总值名列世界前茅的日本已经成为市场经济国家中保障制度较为完 备、保障水平较高的国家之一；而在人均国内生产总值居亚洲第 2 位（1997 年）的香港，社 会保障的不完善和低水准与高水平的经济增长状况形成了鲜明的反差。两者的差距显然不是经 济发展水平所致，却在很大程度上受着政府的社会治理方式和社会价值取向的支配。 一 政治权威对社会保障目标的选择，集中表现为对公平与效率的价值取向的某种认定。凭借 国家政治权威干预收入分配以实现社会安全和社会公平，是社会保障的内在要求。但在不同的 国家或同一国家的不同时期，社会公平与经济效率这座天平的倾斜方向和倾斜程度有较大的差 别。英国、瑞典等欧洲福利国家往往把“公平”放在重要的位置上，力图通过国家福利实现收 入的“均等化”；美国则更为注重经济效率，避免过高的经济福利对自由竞争原则造成损害。 在东亚国家和地区，日本对公平的选择倾向较强，在战后初期即规划了较为完整的社会保障蓝 图，并在 60 年代全面实现；香港和新加坡则始终信守经济自由主义，对社会福利的设计在总 1 体上遵循低供给的规则，倡导人们自力更生去改善自己的生活景况，同时尽可能避免政府在社 会福利中承担较多的责任，以免产生公众对政府和社会的过份“依赖”；韩国曾一度以牺牲社 会公平为代价追求经济效率的高速增长，造成社会发展严重失衡，自 80 年代后期以来，逐步 实现了公平与效率的适度平衡。 当前世界上许多国家在对公平与效率的关系作做出选择时，正趋向于向效率方向倾斜，社 会保障制度本身即体现了公平与效率在特定水平上的结合。在公平与效率的选择中，公平所指 向的是政府责任，公平程度的衡量不仅仅以福利给付的绝对额（净值）为标准，并且主要是通 过政府福利支出的在国内生产总值和政府支出总额中的相对水平加以判断；效率则指向公民个 人及其家庭的责任，体现为个人为取得社会保险待遇而必须履行的供款义务，以及个人和家庭 在风险事件中的实际损失（成本）与所获得的社会给付（收益）之间的剩余，即“自助”程度 的高低。 需要说明的是，社会保障常常是一个不确定的模糊概念，不同国家或地区对社会保障、社 会福利的内涵与外延有着不同的界定，从而形成不同的体系结构。例如英国“社会福利”概念 泛指由国家提供的收入、医疗、住房、教育