人民监督员制度是主权在民体现.docVIP

人民监督员制度权利保障机制的完善 季敏 四川省检察机关人民监督员（马边） 人民监督员试点工作开展以来，对促进检察机关公正行使检察权、促进司法正义和提升司法效率起到了明显的推动作用，但是在制度运行的过程中也遭遇了瓶颈，制约了制度向规范化和法制化的进一步发展，其中保障性制度的不完善是原因之一。2010年10月人民监督员制度全面推行，人民监督员工作进入了一个新的发展阶段。在新的起点上如何进一步完善人民监督员制度权利保障机制是一个重要的命题，亟待积极思考。 人民监督员制度的定位困难 （一）专业性监督与大众性监督--监督的方式难以定位关于人民监督员的选任条件究竟是以专业性为标准，还是以大众性为标准是一个较为复杂的问题。从人民监督员的职责来看，具备一定的甚至是较强的法律专业理论水平和实践操作能力是履行本职工作的基本条件，同时监督员代表人民监督检察机关的专门工作要求其必须能够体现人民的意志，能够代表大众行使监督权。较长时期之内理论界与司法界倾向于把这两个标准对立化。然而，绝对强调专业性，要求人民监督员以纯粹法律思维来履行职责，易陷入逻辑上的偏执而脱离社会生活；过于强调大众化，存在降低法律确定性与权威性的危险。根据《规定》第6条规定人民监督员主要通过机关、团体、企事业单位推荐，由检察长颁发证书，同时第5条规定监督员应当具备较高的政策法律水平，这实际上将很大多数的公民排除在可选择的范围之外，甚至于龙宗智教授在2005年发表于《人民检察》第8期的《关于人民监督员制度的几个问题探讨》一文中指出人民监督员基本上由人大代表、政协委员、法学专家、社会贤达组成。可以认为领导型与专家型的监督员所占比重很大，从而实际降低了大众性的要求。 （二）权利性监督与权力性监督--监督的主体难以定位人民监督员的自身是何种属性，是以权利性主体还是以权力性主体履行职权，在现行人人民监督员制度中并没有相关规定，更无专门法律规定。这势必影响监督效能的实现。如果以权利性主体身份履行职权，监督员可以在对三种案件、七种情形进行监督时放弃权利，甚至怠于权利，滥用权利，即使如此，并没有相关法律规定人民监督员不认真履行职责或滥用职责的问责方式与责任种类。从法治的角度来看，没有法律规定，就不存在法律上的责任，这并不利于监督目的的实现。如果以权力性主体身份履行职权，就又陷入了以权力监督权力怪圈，而这种监督机制一方面容易导致权力自身的损耗，同时更容易出现权力腐败。 （三）形式化监督与实质性监督--监督的程序难以定位人民监督员职责的履行实质性较弱，形式化较为突出。人民监督员制度对实施监督的规定因三类案件而呈现出程序上的不同，对于犯罪嫌疑人不服逮捕案件属于事后监督，而对于拟撤销案件和拟不起诉的属于事中监督，但无论是事前或事中监督，监督程序的启动并不由人民监督员决定，而是由检察机关启动。 同时《规定》第25条表明对于人民监督员的不同意见最后仍要由检察委员会最后审查，即使人民监督员对于检察委员会的决定持有异议可以启动上一级检委会的复核程序，最终的审查决定权仍然由检察机关实施，因此可以认为人民监督员仅具备程序启动的建议权，这种监督的程序性设计仍然不能充分防止检察机关滥用司法权现象的发生。但是如果赋予了人民监督员以决定司法程序的权力，必然又出现干涉司法独立的严重现象，如何正确定位人民监督员程序性权利是一个影响监督效力的重要问题。对三类案件五种情形实施监督，必然要求监督员获取案件的基本信息，但信息是通过检察机关间接提供所取得，并不是通过犯罪嫌疑人、被害人来取得，因而是一种已经过处理的信息，直接或间接的带有了办案人员的主观特点，信息来源不为监督主体所掌握，同时如果信息不全面、不及时甚至是不正确，那么监督的主动性、客观性、正确性就会因此而大打折扣。同时人民监督员监督案件的程序并不公开，参加者包括检察机关的相关负责人、案件办理人员、监督员，而和案件利害关系最大的犯罪嫌疑人不能参加，社会公众也不能旁听。 （四）公开化监督与封闭性监督监督的机制难以定位--人民监督员制度的机制存在机构设置和物质保障等方面定位不准的现象。使得整个监督过程仍然附属于检察机关的工作程序，无法充分实现外部监督的效果。目前人民监督员办公室都设立在检察机关内部，由检察机关的专兼职人员组成，这种设置便于减少工作环节，节省工作时间，但这种由被监督者设立管理监督主体的作法很难给公众留下公正、公开的印象。同时，由专兼职人员从事监督的管理与服务，必然占用了检察机关的办案力量，增加了工作负担；另外监督经费实际上是列入检察机关的业务经费之内，这也就绝对减少了办案经费的数目。这些定位不准的现象既影响了检察机关的实际工作效力，制约了监督的效果。 二、人民监督员制度正确定位的初步构想 （一）完善制度立法--通过完善立法，提供法律依据是人民监督员制度正确定位的关键，