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以公共权利论浅谈行政法立法与实施现实的冲突 　　耿建 　　摘要：文章以公共权利论观点，通过对我国地方在行政法实施当中具体案例的分析，阐述行政法立法与行政法执法当中的矛盾，提出应当严格遵从执法结果与立法精神一致的观点。 　　行政法是调整因行政主体行使行政职权而形成的特定社会关系的法律规范的总称。任何一个国家制定行政法律及法规，完善行政法律制度，都要以行政法来调整其国家生活和社会生活，达到有效实现国家行政的目的。行政法对国家生活和社会生活所发生的积极影响，也就是行政法立法的最终作用。行政法作为国家政权法律体系的组成部分之一，必然具有法律的一般作用，即具有一般法律规范所具有的指导作用、评价作用、预测作用、教育作用和强制作用;作为国家生活和社会生活的调节器之一，行政法必然与其他法律一样，要积极影响现实社会，发挥保障公民权益，维护和巩固社会秩序，推动社会政治、经济、文化等事业发展的作用。然而，行政法毕竟是独立的法律部门，其作用应有特殊性。行政法作为独立的法律部门，在对国家生活和社会生活的调整中，要积极发挥以下两方面的作用： 　　1.保障行政主体有效行使行政职权，其具体体现是：确认行政权的相对独立性，赋予行政主体相应的行政职权;明确行政主体与行政相对人的关系;明确行政主体与公务员、被委托人及个人之间的关系;明确行政主体行使行政职权的手段与程序;明确对违法行使行政职权的行为和妨碍行使行政职权的违法行为的制裁。 　　2.保障公民、法人和其他组织的合法权益，其具体表现为：建立和逐步完善保证行政主体及其工作人员认真执行国家法律的各种规章制度;规定并发展公民、法人和其他组织的行政参与权;规定并发展公民、法人和其他组织的行政监督权;预防、制止和制裁侵犯和损害公民、法人和其他组织合法权益的行为。 　　行政法最主要的职能是行政的合法性和保护行政相对人的合法权益。因此，行政法在其立法和实施的过程中都要遵循这个原则，这也是宪法立法所要求的原则精神。 　　一、关于行政法立法 　　根据《中华人民共和国立法法》的有关规定，我国的行政立法权在全国人大及其常委会以及其授权的国务院等;行政法规的立法权在国务院及其部门。 　　但是，在这里要特别指出的是，在《立法法》的立法程序中明显缺少公民参与立法过程或环节的原则意见。根据我国《宪法》第二条“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国程。公民应当有权参与与自身利益有密切关系的行政法的立法过程。这种权利被制约了。《宪法》中的”人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会“的规定与公民参与立法过程并不违背。这是一条原则。实际上，可以认为：民权与国权的争论问题。虽然本文并不建议使用”国家权利由人民授予“或”国家权利的惟一来源是人民“的具体措辞，但是，不应该否认，国家权利不是第一位的，因而，公民立法权或公民参与立法过程是不违背《宪法》关于”中华人民共和国的一切权力属于人民“这个定义的。现在的情况是，公民在立法过程中的意愿表达的途径是不充分的，虽然在某些法律的制定过程中有公示或听证会的做法。 　　从立法监督的角度上讲，公民参与行政法的立法过程，是公民对行政立法和行政执法的监督过程，是对政府行政的有效监督。正是因为行政法的职能是调整行政相对人之间的关系的法律，在行政法实施的过程中，国家(政府)行政的相对人更多的是公民、法人和其他组织，公民等受到行政法管理制约最多。如果法律或规定不合理、法律有倾向性或歧视性，会对行政相对人造成从法律根源上的不平等，从而造成在法律适用面前的不平等，实际造成的危害将是系统性的，而不是偶然性的。 　　如果可以认为法律是一种公共契约的话，契约的订立需要参与订立契约各方处于平等的地位，这样，契约的效果才是真实的、有效的。法律与此有相同之处。就目前情况而言，公民在不得不接受行政部门制定法律法规并执法的现实。要充分发挥人民群众的主观能动性和伟大创造精神，保证人民群众依法管理好自己的事情，实现自己的愿望和利益，[3]吸收更广大民众的意见或公布草案征求意见，将是立法过程的一个重要和必要的环节，也将是一种民主和法治的趋势。 　　另外一个问题是抽象行政行为是否可以被提起诉讼的问题。 　　抽象行政行为是行政机关制定法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件的行为。上至国务院，下至乡政府，各级行政机关都有权依据《宪法》和《组织法》实施抽象行政行为。按照我国现行的行政诉讼法的规定，行政相对人对抽象行政行为不得提起诉讼，只能通过其他监督途径解决违法实施抽象行政行为的问题。本文认为，这一立法原则违背了《宪法》精神和公民权是一切法律权利来源的原则;更准确地讲，违背了政府权利来自于公民权的国家/政府建立的法理原则。 　　国家(政府)是由于公民授权组成的，其权利和义务来自于全体公民，其行为从根本上是公民