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第六章 控制性详细规划在实践中的发展与变革 第六章 控制性详细规划在实践中的发展与变革 6 ．1 法制化的进一步探索——以深圳法定图则为例46 6 ．1．1 背景 控制性详细规划在法制层面存在的问题一直是规划界普遍关注的问题，这 一问题如果得不到良好的解决，控制性详细规划便难以在实施规划控制和管理 中达到期望的效果，最终沦落为技术层面孤芳自赏的空想。但要解决法制层面 的问题，又是一个涉及到立法、司法、行政体制乃至编制体系的系统工程，在 我国现在的法制与体制条件下无疑是困难重重的。 所谓时事造英雄，深圳经济特区在创造中国经济奇迹的同时，在控制性详 细规划改革的领域进行了也一次较深入的探索。这一现象的产生绝非偶然，它 与实际发展的形式与条件密切相关。首先深圳市是我国居于首位的沿海经济特 区，是改革开放的前沿阵地，经济发展空前迅速，受到外界的观念强烈冲击。 其次深圳作为经济特区具有许多特殊的政策支持，比如拥有独立的立法权等， 城市中外来创业人员较多，素质相对较高并具有开拓改革精神。另外，城市经 济发展在到达一定阶段之后进入平稳发展时期，特别是自东南亚金融危机以来， 房地产的发展更加谨慎，经济形式对法定图则的编制、审查和公开展示等复杂 程序有较宽容的容忍度，城市建设快速发展所积累下来的财政实力，也成为展 47 开各项工作的经济基础 。 6 ．1．2 法定图则的支撑体系 (1)法律上的保障 1998 年 7 月 1 日，深圳市人大常委会正式颁布实行了《深圳市城市规划条 例》，正式确立了深圳市城市规划管理委员会和法定图则制度的法律地位。这 实际上是建立了一个具有深圳特色的规划体制。 46 、城市规划资料集第四分册，中国建筑工业出版社，2002.11 47 、周劲，深圳的法定图则制度不适用于所有城市实施中也面临挑战，城市规划，2000 年第 4 期 65 第六章 控制性详细规划在实践中的发展与变革 (2)行政的支持 自1989 年起，深圳市政府设立市规划国土局，实现了全市规划、土地和房 地产的统一管理，并于 1993 年起实行垂直领导，建立了“市局——分局——所” 三级垂直管理体制，为法定图则制度的实施奠定了行政架构。 (3)编制体系 深圳市通过对９０年代以来的规划探索与总结，根据深圳城市发展的实际 情况，并借鉴香港地区城市规划的成功经验，在《深圳市城市规划条例》中确 立了以市场为管理导向、以规划立法为主要手段、以实现城市规划编制和管理 的程序化和法制化为基本目标的五层次规划体系(城市总体规划、次区域规划、 分区规划、法定图则和详细蓝图) 。其中，法定图则的编制、审批、公众咨询、 定期检讨和修订都必须经过一整套严密的立法程序，审批后成为确认的法令文 件，并规定法定图则的“终审权”不是规划主管部门，而是市人大授权的“城市规 划委员会” 。规划主管部门负责组织法定图则的编制和执行。 图表6-01 深圳市规划国土局（深圳市地质矿产局）系统机构设置 资料来源：深圳市规划国土局 (4)基础工作 开展法定图则需要完善的制度准备和统一的技术标准。首先根据《深圳市 城市规划条例》制订了一系列相关的配套法规和政策（地方规范性文件），主 66 第六章 控制性详细规划在实践中的发展与变革 要有制订《深圳市规划委员会章程》作为组织工作依据；编制《深圳市法定图 则编制技术规定》、《深圳市法定图则统一注释》及《深圳市规划标准分区》 的规划工作作为技术工作依据；制订《深圳市规划国土局法定图则操作规程》 作为管理工作依据。 6 ．1．3 法定图则的编制 (1)定义 所谓“法定”代表规划的依据与程序，“图”可理解为规划图纸和图表； “则”为条文规定。因此，法定图则是指通过一系列的法定程序与过程，有关 各方达成共识而形成的相互之间共同遵守的“规划实施图则”，其本质为“公 共契约”。深圳的法定图则基本定位于详细规划层次，其内容划分为“法定文 件”和“技术文件”两部分，技术文件是以控制性详细规划为技术蓝本的规划 管理内部图则，在此基础上提炼而成法定内容。 (2)编制原则