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城投债未来发展前景分析 债券市场专题研究 城投债未来发展前景分析 研究员 刘琦敏 liuqm@pyrating.cn 研究发展部 2014.12 城投债未来发展前景分析 1、长期看，传统城投债将被项目收益债券或一般企业债券所取代 （1）有政府信用背书的传统城投债将退出历史舞台，取而代之的是转型后 的城投公司或PPP 公司发行的为公益性项目融资的项目收益债券或一般企业债 券 根据43 号文相关规定：“明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举 借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担”；“剥离融资平 台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”可知，将来城投公司发 行偿债资金来源为财政资金或者政府提供直接或间接担保的传统城投债将彻底 退出历史舞台。但这并不意味着企业债券承担的城市基础设施建设融资职能的终 结。按照国务院目前制定的地方政府融资机制架构来看，无收益的公益性事业对 应一般责任债券融资，有一定收益的公益性事业对应专项债券融资和政府与社会 资本合作模式（PPP ），并且PPP 模式受到鼓励。根据43 号文的规定，“投资 者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和 运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债 券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任”。因此，规范后的城投公司， 即主要通过自身收益来偿还到期债务的工商企业，比如拥有供水、供气、供热等 业务的城投企业，可以通过PPP 模式发行企业债券或项目收益债券为城市基础 设施建设项目融资；同时，特别目的公司也可作为发债主体为公益性项目融资， 可视为传统城投债的延伸。 （2 ）“新型城投债”已开始出现 从这一角度出发，未来城投债仍然存在，当然离开了政府性融资职能，未来 该类城投债的属性将有所变化，其发行规模也会受到地方政府债券分流的影响。 事实上，这类“新型城投债”已经开始出现。以项目收益债券为例，早在2013 年9 月，相关部门就开始鼓励各地开展项目收益债试点，为基础建设等项目提供 资金支持，主要是在保障房建设领域探索开展此类试点。2014 年11 月18 日， “2014 年广州市第四资源热力电厂垃圾焚烧发电项目收益债券”正式启动发行， 发行规模为8 亿元，这是国家发改委审批通过的我国首只项目收益债。与传统城 投债不同的是，此单项目收益债的本息兑付均来自于项目收益本身，地方财政不 城投债未来发展前景分析 再为其提供“隐性背书”，项目实施主体广州环保投资集团与广日集团采取本息 差额补足制度为债券增信。 2、短期内，传统城投债仍将为在建项目融资，但规模将明显缩量 （1）中央政策文件为过渡期在建项目通过传统城投债融资保留了空间 《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》给予在建项目一年的 过渡期，规定“2015年12月31 日前对符合条件的在建项目后续融资，政府债券资 金不能满足的，允许地方政府按照原融资渠道推进项目建设，2015年12月31 日之 后只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务”，征求意见稿对过渡 期的设置比较严格，意味着传统城投债的发行只剩下一年的时间窗口。 2014年10月23 日，财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办 法》（财预[2014]351号）。351号文是对43号文的细化落实，是上述《征求意见 稿》的正式版本。此版本简化了在建项目的处理办法，删去了征求意见稿中关于 1 过渡期的具体措施安排，仅规定“地方各级政府要全面统计锁定截至《意见》发 文日（9月21 日）的在建项目。在建项目要优先通过PPP模式推进，确需政府举 债建设的，