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美国外贸政策决策机制的变革 美国《1934年互惠贸易协定法》述评 徐泉 西南政法大学 教授 　 　　关键词: 贸易政策国会与总统决策机制 　　内容提要: 《1934年互惠贸易协定法》的通过是美国贸易政策与立法发生重大转变的标志。“1934年体制”导致美国《联邦宪法》中由国会主导的贸易政策规制体制真正开始向由国会与总统共享决策体制的过渡完成。其中所涉及的深刻的国际与国内政治一经济背景是解读这一体制的关键所在。审视这一体制并廓清其中所含的法律机理，有助于我们深入剖析美国贸易政策的历史流变，其影响表现在对美国国内贸易政策与国际贸易体制两个层面。 　　一、美国《联邦宪法》对贸易政策决策机制的规定 　　(一)国会据美国《联邦宪法》的征税权 　　国会在对外贸易征税权上的主导地位来源于美国《联邦宪法》的明文规定。《联邦宪法》第1条第1款即规定：“本宪法授予的全部立法权，属于由参议院和众议院组成的合众国国会。”而宪法第1条第8款第1项又进一步规定：“国会应有权力，规定和征收税款、关税、进口税与货物税，用以偿付债务、供给合众国共同防御与整体福利;但所有关税、进口税与货物税应在合众国统一。”美国宪法中的限权政府原则，“创造性地发展了分权的学说”。 [1]国会作为联邦政府中专司立法的最重要机构，正是通过立法的方式对征税进行管制。 　　因此，在《联邦宪法》产生起的近150年间，国会在征税权方面一直处于独占地位。从1789年第一届国会成立到1930年，美国国会推行的是高关税的对外贸易政策并强化其成为国际经济领域实施“新政”的工具。国会在总体上倾向于高关税政策，主要基于以下两个原因：一是关税是联邦政府的主要税源，提高关税对政府财政有直接的积极利益;二是当时美国独立于英国的殖民统治，经济上尚处于发展中国家地位，为了保护其新兴产业和国内市场不受外来特别是来自英国的竞争压力，有必要维护高关税。美国首任财政部长汉密尔顿正是在此情形下提出了贸易保护主义的基本经济国策。 　　不少论者均把国会所享有的征税权作为美国的贸易政策来看待，甚至认为高关税贸易政策制定权是国会的一项宪法性权力，“美国的贸易问题就是关税问题，其贸易政策就是关税政策。” [2]笔者认为这是一种极大的误解。事实上，美国国会所享有的征税权在《联邦宪法》上是有明确的界定的。国会的这种征税权在设计宪法时并没有作为一种贸易政策或贸易决策的基本内涵，相反而是明确其性质与权限范围的具体的一种由国会独立享有的财政权。“国会可以利用征税作为实施其委托权力的一种必要而适当的手段。”就征税权本身而言，“至少从形式上看，这是一种财权，而不是管理权。” [3] 　　廓清征税权在性质上不属于贸易政策决策的范畴，具有理论分析和正确认知美国宪法的基础性作用，征税权与贸易政策在宪法上的制度安排上并不存在一种包容与隶属的关系，而是由宪法明确规范授予国会的专门权力。“征税税款的绝对权力以包括各种形式来使用该权力的权力、为了立法机关可选择适用的各种目的而使用它的权力。这来自于这样一种不受限制的权力的真正性质。”而将征税权作为管制贸易的工具加以使用，则是其适用范围的问题，其本身并不构成贸易政策的基本内涵。“从贸易国家的历史上看，没有什么比这个事实更清楚了，征税权力常常适用到收入目的之外的其他目的之上，它常常作为对贸易的管理而适用。” [4]否则《联邦宪法》也就没有必要再在其下的条款中单独规定国会的贸易政策规制权。 　　(二)国会据《联邦宪法》的贸易政策规制权 　　《联邦宪法》第1条第8款第3项则明确规定国会有如下权力：“管制合众国与外国、各州之间的以及与印第安部落之间的贸易。”这是宪法对国会所享有的管制贸易权力的最直接的规范。宪法缔造者认为缺乏这种权力是邦联的主要弊端之一。 　　管制贸易的权力，对于合众国的繁荣而言，它是一种至关重要的权力。该规定涉及以下四个方面的内涵：其一，管制贸易的宪法含义。即“制定规则的权力，通过规则使贸易得到了管制，被管制的对象是贸易。”“宪法中使用的‘贸易’一词是一个集合名词，该术语表明了其中的每一项。”其二，国会所享有的管制贸易的权力，从根本上排除了各州对贸易的管制和对联邦政府管制贸易权力的限制。其三，管制贸易的权力根本上不同于征税权力，后者可以共享，而前者是独占的。从宪法的其他条款中也不能推论出各州拥有管制贸易的权力，或者由各州行使的公认权力。其四，国会管制贸易的权力范围由于是宪法明确规定的权力，只要与各州、与外国的贸易或者交易均适用国会对其的管制。运用这种管制权的目是可以多重的，如税收目的、禁止目的、禁运目的、报复或贸易互惠目的、通过补贴、区别性关税以及通过特别优惠和特权，来鼓励国内航行以及航运和商业利益，或是纯粹的政治目的等。” [5] 　　管制贸易的权力在其术语上是无限的，包含了适用其目的的所有手段、以及