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年第 期总第 期 $% # !’ !# 农村土地使用制度改革若干问题探讨 程利仲 内容提要：目前的农村土地使用制度，阻碍了新农村建设前进的步伐，改革农村土地使用制度势 在必行。本文首先分析了农村土地使用制度改革滞后对新农村建设的影响，提出了农村土地使用制度改 革的总体思路及基本原则，研究了农村土地使用制度改革的路径选择和工作举措，对解决制约新农村建 设进程中的农村土地使用制度问题必将起到推动作用。 关键词： 农村 土地制度 改革 “ 新农村建设的基本内涵和目标要求是 生产发展、生活宽裕、环境整洁、乡风文明、管理民 ” 主 。也就是说，建设现代新农村、推进城乡一体化要致力于发展农村新产业、构筑农村新环境、 建设农村新社区、培育现代新农民、营造农村新风尚、建立发展新体制。然而，目前的农村土地 使用制度，已经越来越不适应农村经济发展、社会转型和人口流动的形势和要求，阻碍了新农 村建设前进的步伐。本文通过对农村土地使用制度改革若干问题进行探讨，以期解决制约新农 村建设的农村土地使用制度问题。 一、农村土地使用制度改革滞后对新农村建设的影响 （） 一 农村土地承包经营权流转滞后阻碍了现代农业发展 以农村家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的确立，使农民在土地经营权上的 权益得到了保护，激发了广大农民群众的积极性和创造性，极大地解放和发展了农村生产力。 但随着农村经济的发展，家庭承包责任制也暴露出许多弊端，越来越表现出小农经济固有的狭 隘性和封闭性，土地平均拥有和一家一户的耕作模式已越来越不适应农村市场经济和现代农 业的发展。把土地作为农业基本生产要素按照市场效益原则进行合理流转与优化组合，为现代 生产要素流入农业提供有效载体，已成为新阶段发展现代农业的一条重要途径。由于近年来取 消了农业税和土地承包费，农产品的涨价带动了农业生产效益的提高，以及农村劳动力转移不 充分和就业不稳定等因素影响，部分地区近几年土地流转有萎缩的现象，如浙江省嘉兴市土地 流转面积从最高时的每年 万亩已下降到不足 万亩，土地流转制度迫切需要巩固完善。 ( $( （） 二 农村承包田调整困难造成了村庄规划难落实 受长期以来传统生产生活方式的影响，加之近年来在城市化、工业化的推进过程中政府疏 于引导管理，农民分散建房的格局没有改变。这种情况在沿海发达地区表现得尤为突出，如嘉 兴市本级 平方公里范围内，每平方公里内平均就有 个自然村。现有的自然村中，最小的 )#( ’ 作者简介：程利仲，嘉兴学院管理学院副教授，副院长。 （ ） 经济社会体制比较 双月刊 !# 只有 户人家，一般也就是几十户人家，上百户的大村庄几乎没有。这种格局导致了土地、水等 $ 资源利用不经济，基础设施、生态建设和环境治理的难度加大。但是，推进村庄布局调整，促进 农村人口适当集中，必然涉及到承包土地调整等政策性问题。 （） 三 农村宅基地置换机制不健全制约了农民向城镇转移 根据现行法律法规，一方面，农村宅基地由村集体组织从村集体所有的土地中采取无偿、 无使用年限的方式划拨给村民使用。另一方面，村民对宅基地只能自用，不能转让、抵押和出 租。这种管理制度在目前市场经济条件下，产生了人均宅基地面积过大、宅基地空置现象严重、 宅基地隐性市场普遍存在等问题，不仅造成了极大浪费和交易纠纷，也使农民的财产权益难以 体现和保护，延缓了农民进城步伐，影响了城镇化进程和农村第三产业发展。 （） 四 集体建设用地使用权流转受限