“双层”委托代理关系下公共政策执行效果干扰因素思考.docVIP

“双层”委托代理关系下公共政策执行效果干扰因素的思考 摘要　以吉林省“暖房子”工程为例，探索我国“双层”委托代理关系下公共政策执行效果的干扰因素。通过对“暖房子”工程目标群体的实地调研，尤其是对工程效果持不满态度的居民的深度访谈，了解到政策执行者的逆向选择与道德风险是影响政策效果，进而降低居民满意度的主要因素。更深层次的原因则在于公共政策执行委托人与代理人之间的信息不对称贯穿于委托代理关系持续的整个过程，使得次优代理人在竞争中取得胜利，为政策执行发生偏差埋下先决隐患。另外，政策执行代理人利用委托人对政策执行过程“无知”的弱点机会主义行事，又构成导致政策执行偏差的次生因素。与此同时，承担双重角色的政府的责任弱化与社会公众监督主体的角色虚化又进一步纵容了这种偏差的扩大。 关键词　委托代理关系　公共政策执行　“暖房子”工程 现代意义的委托代理概念由史蒂芬，a.罗斯于20世纪70年代提出，他认为，当双方当事人处于“其中一方代表另一方的利益行使某些决策权”的状态时便形成委托代理关系。根据这种观点，委托代理关系可以被理解为：一方当事人(代理人)被另一方当事人(委托人)赋以一定的权力从事实现后者利益的活动，同时可以从中获得相应报酬的契约关系。 一、我国公共政策执行中的“双层”委托代理关系 公共政策制定权与执行权往往是彼此分离的，这导致在公共政策领域也存在委托代理关系。从这一角度来看，公共政策执行就是作为代理人的政策执行者为实现政策制定者预设的政策目标而做出的执行行为。随着市场经济体制的不断完善与政府职能转变的不断推进，公共政策执行的代理人已经不局限于政府职能部门，越来越多的公共项目通过竞争机制引入非政府组织，甚至是私人部门予以具体落实。显然，在这个过程中，又进一步产生了政府与非政府组织或私人部门之间的委托代理关系。据此，我国公共政策执行中的委托代理关系可以归结为“双层”委托代理结构，本文探讨的“委托代理关系”即指这种“双层”委托代理关系，所引用的吉林省“暖房子”工程项目的实施过程正涵盖了这样的关系。第一层委托代理关系表现为：市民(一级委托人)提出改善住房保温条件和居住环境的要求，政府(一级代理人)据此制定“暖房子”工程实施意见，并运用政府财政组织实施。第二层委托代理关系表现为：政府(二级委托人)通过招标把潜在的“暖房子”生产者，包括政府职能部门、非政府组织及私人部门等(二级代理人)拉入一个竞争圈子，并最终把“暖房子”的生产委托给中标方。 二、“双层”委托代理关系下公共政策执行偏差构成干扰政策效果的主要因素 课题组以长春市2010年“暖房子”工程项目为研究对象，以项目目标群体为访问群体，对此前实施过该项目的小区进行了实地调查。调查分为两个阶段，第一阶段——试访阶段，于2010年10—12月进行。由于课题组对政策本身内容尚处于初步接触阶段，对政策目标群体的政策评价亦缺乏客观了解，因此课题组先草拟了一份“试用调查问卷”，并就政府重点改造小区进行了初步调查。 通过调查发现，“暖房子”工程实施后，供暖期居民家庭室内温度均呈现提高状态，如图1所示。工程实施前，居民家庭室内温度普遍分布在15-20℃之间，没有达到过26℃以上；工程实施后，气候基本相同的情况下，居民家庭室内温度整体提高，15℃以下的温度已经很少出现，温度主要分布于18-25℃之间，且出现26℃以上的情况。可以说，“暖房子”工程的确起到了提高室内温度，改善了市民采暖条件的效果。 当受访者被问及对“暖房子”工程项目执行的满意情况时，有9％的受访者表示非常满意，64％的受访者表示基本满意，即超过三分之二的受访者对“暖房子”工程的实施持满意态度，这在一定程度上表明了居民对这一惠民工程的欢迎程度。但是引起课题组关注的是，还有另外27％的受访者持不满意甚至非常不满意的态度。尽管不满比例还不到三分之一，但与课题组的前期预期有很大差距。这种差距给课题组带来疑惑：为什么这样一项不需要百姓掏钱费力的惠民工程仍然会有相当一部分人群持不满态度?到底是哪些因素导致了这种不满? 课题组带着这些困惑重新修改和调整调查问卷，增设可能的影响因素选项，进入调查的第二阶段——形成正式问卷、展开调查和采集数据阶段。划定长春市南关区、朝阳区、绿园区以及双阳区共20个接受“暖房子”工程改造的小区为调查范围，对小区内的居民进行《“暖房子”工程项目居民满意度调查》。该阶段的调研于2011年4-6月进行，其间共走访调查200个住户，收回有效问卷196份。调查采用街头拦截、社区居民聚众场所集中调查、直接入户访问及深度访谈等方式。 进而，根据与受访者的面对面访谈和问卷数据反馈，我们发现，“暖房子”工程这样一项惠民政策招致部分受惠群体不满意的影响因素主要发生在项目实施过程中： 49％的受访者认为“暖房子”工程是一项惠民政策，事实上解决了相应的民