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构建中国农村社会保障制度之思考 - 　　[摘 要] 我国在农村社会保障制度建设方面做了大量工作，但是效果不尽如人意。中国农村社会保障制度建设之路举步维艰 有多方面的原因，其中观念的原因是深层次的。从中西方观念差异的角度分析，覆盖面不够广，农民参与率不高，资金 运作问题较大，专业机构和人员缺失，立法不完善，监督机制不健全等，困扰着中国农村社会保障制度建设。完善我国 农村社会保障制度的关键，在于解放思想，更新观念。 　　[关键词] 农村社会保障制度；中西方；观念比较 　　一、中西方农村社会保障制度比较 　　1.中国农村社会保障制度建设的现状。建国后，我国为完善农村社会保障制度做了大量工作，但是效果不尽如人意。20世纪70年代普遍实行的农村合作医疗制度，随着集体经济的解体而逐渐瓦解；90年代中期在一定范围内由民政部门倡导的农村养老保险制度，也因资金、管理等方面的原因而被迫停止，甚至被取消。绝大多数农民靠土地养家糊口，到年老时靠儿孙赡养，没有一种行之有效的生活保障和养老保险系统可以保障他们的基本温饱。农村社会保障建设之路举步维艰，主要体现在以下几个方面。 　　(1)覆盖面不够广。据统计，1998年全社会5.53亿劳动者中，农民享受养老退休金、五保户定期救济的人仅占农村劳动力的2%左右；1985年，农民因经济原因生病未就诊率为4%，到1999年，这一比率上升到24%，在贫困地区农民患病未就诊率达72%；1999年底，全国农村共有社会救济对象4750.4万人，而国家临时救济贫困人口仅1659.8万人次。在经济不发达地区，农村最低生活保障制度形同虚设。 　　(2)农民参与率不高。这一状况在农村社会保险方面体现的尤为明显。劳动和社会保障部资料显示，目前我国1亿多农民工社会基本养老保险总体参保率仅为15%，对于失业保险与生育保险，农民工基本没有参加。此外，由于害怕政策变化等原因，农民参与养老保险人数逐年下降，到2000年底，参保人数下降到了6172.34万人，比上年下降了287.65万人。 　　(3)资金运作问题较大。农民个人缴费筹款困难，农村社会保障基金来源渠道少，农村社会保障能力严重不足；基金投资渠道单一，收益有限；基金只能存银行、买国债，难以使基金的增值同国民经济增长水平、国民收入增长水平同步，难以回避通货膨胀的风险；基金由县级管理，使得基金分散、运营层次低、难以形成规模效益；有些地方用养老保险基金发工资或弥补财政赤字。 　　(4)专业机构和人员缺失。农村社会保障管理体制混乱，部门间分工不明确，形成“多龙治水”管理格局。而这导致的实际后果是，在基层，没有任何一个部门专门管理农村社会保障问题。1999年，地方各级农村社会保障机构的工作人员数量减少了2338个。 此外，我国农村社会保障法学专业研究人员奇缺，也阻碍了农村社会保障制度前进的脚步。 　　(5)立法不完善。农村社会保障制度立法层次不高。直到目前为止，中国尚无一部完整的的城市社会保障法律，更不用说农村的社会保障立法了，甚至连组成社会保障法律体系的许多单项法到目前为止还没有出台；仅有的几部农村社会保障法在实施中出现断裂局面，如，农村合作医疗制度瓦解，农村养老保险制度被迫停止甚至被取消，导致与其相应的两部法律在进展、覆盖面和保障水平方面实施的不理想。 　　(6)监督机制不健全。目前，从我国各地的情况来看，对农村社会保障管理运营的监督，尤其是基金的管理监督机制，要么尚未运转，要么就是运转不规范、不科学和不严谨，导致农村社会保障管理透明度不高，影响了农民参与社会保障的积极性及农村社会保障基金的保值增值性和安全性。 　　2.西方国家已建立较完善的农村社会保障体系。与中国社会保障体系相比，西方国家的社会保障体系从《济贫法》开始，经历几百年的发展后，已经比较完善，目前多数国家的社会保障对象已扩大到全体国民。 　　美国于1922年成立了农业灾害保险部，农业灾害保险被立案并组成专门委员会进行调查研究；1933年制定出台了着名的《农业调整法》；1938年又出台《联邦农作物保险法》，同年依法组建了联邦农作物保险公司(FICC)；1994年美国国会对《联邦农作物保险法》进行了大刀阔斧的修订，产生了《克林顿农作物保险改革法》。1886年5月“关于农业企业中被雇佣人员工伤事故保险帝国法”的公布和生效，是德国农村社会保障体制的开端。1995年1月1日起，经过改革的农村养老保险体制运用到了德国东部地区。法国农村社会保险的基本形式是“农业社会互助金”，其主要保障范围是养老保险、医疗保险和家庭补助，参加保险的人数逾600万，占法国总人口的10%左右，囊括了所有农村人口。加拿大于20世纪50年代末期逐步设立农民所得“安全网计划”。20世纪90年代后，为保障农民收入，加拿大政府鼓励农民及农产品加工者依照