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关于税收执法监督的完善研究 姚剑波 曾志芳 黎 磊 1.研究背景 十一届三中全会以后，我国的法制建设开始步入正轨，法制得到了前所未有的重视与发展。法制的发展体现在税收工作之中就是，税收必须依法进行，做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。1988年，国务院在“全国税务工作会议”上首次提出“以法治税”的口号。1989年，全国首届“以法治税”研讨班在北京举行，掀起了学习和贯彻“以法治税”的第一个高潮。随着“依法治国”的方略先后被第八届全国人大（1996年3月）和党的十五大（1997年9月）认可和确定，依法治税获得了更为坚强的支持。为此，1998年3月，国务院发布了《关于加强依法治税严格税收管理权限的通知》，使得依法治税的理论探讨进入了全新阶段。随着我国市场经济体制改革的逐步深化和建设社会主义法治国家进程的加快，依法行政作为依法治国方略的核心和重点，逐步进入全面深化推广阶段，从1999年11月，国务院发布《关于全面推进依法行政的决定》，到2003年3月新一届国务院修订《国务院工作规则》，将依法行政正式确立为政府工作的三项基本准则之一，从2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出坚持执政为民，全面推进依法行政，建设法治政府的要求，到党的十八大提出要“全面推进依法治国”，并明确“推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法。” 税务机关是为国聚财、保证公共开支的政府的职能部门，税收执法质量的好坏与依法治税水平的高低关系紧密。当前，经济和法律发展全球化，民众法律意识的日益提高，社会监督机制日渐完善，对税务机关的职能、角色转换提出了更高的要求，这意味着税务行政在维护公共利益和自身行政体制、制度、方式和方法等方面必须做出相应的调整和完善，不但要依法治税，更要依法行政。而当前的税收执法水平与经济发展水平矛盾日渐凸显，税法遵从度仍待提高、税收流失依然存在、执法人员素质有待提高、有法不依、执法不严和违法不究的状况依旧存在。监督是对权力的滥用最好的制约方法，税收执法监督在规范税收依法执法、保证公正执法、实现税收法治方面起着重要的作用，研究完善税收行政执法监督机制，强化税务人员依法行政意识，全面提高税务部门的执法水平，有效降低错征率和漏征漏管率，提高征管效率和征管质量，防止以权谋私、以税谋私行为的发生，维护纳税人的合法权益，促进税务系统廉政建设和行风建设，对于发展社会主义民主法制，推进社会主义政治文明建设，建设法治政府都具有十分重要的意义。 2.税收执法监督概述 2.1税收执法监督的内涵 税收执法监督，是指由党、国家机关、社会组织和人民群众对税务机关及其执法人员，在其全部税收管理活动中执行国家赋予的法律行政行为的合法性、合理性所进行的多层次、多角度、全方位的监察和督察，以及采取必要的措施予以纠正的总称。主要包括以下几方面： 1、监督的主体：可分为国家监督和社会监督两类，其中国家监督是指国家机关的监督，包括国家权力机关、行政机关和司法机关的监督。社会监督一般是泛指各民主党派、人民政协、社会中介组织、社会舆论及公众依据宪法和法律的规定，对税收立法、执法、司法等涉税活动所进行的监督。 2、监督的对象：主要是国家税收征收机关及其执法人员，及其税收行政执法行为。 3、监督的环节：是针对国家税收征收机关所进行的税收执法活动的全部过程，主要包括税收征收机关根据税法的规定作出的有关税款征收、税务管理、税收征收权的行使等环节。 4、监督的内容：是对国家税收征收机关执法行为的合法性、合理性及适当性的监督。合法性监督主要针对国家税收机关的执法资格和权限以及税法执行过程中法定标准的适用情况的监督，尤其是对税收执法机关是否存在越位、错位、缺位情况的监督；合理性监督主要针对国家税务机关行使权力是否规范，是否符合一般法律准则和税法立法目的，是否产生良好的法律效果的监督；适当性监督主要是针对国家征税机关在执法过程中是否遵从一般的执法道德，是否随意放弃执法权力，是否恶意执法，尤其是对纳税人合法权益损害的监督。 5、监督的范围：主要包括税务机关及其执法人员对税收实体法和程序法的执法情况的监督。 2.2税收执法监督的分类 税收执法监督分为内部监督与外部监督。 2.2.1税收执法内部监督 主要是指上级税务机关对下级税务机关的税收执法活动所进行的监控、检查、调整和制约，也包括税务系统内的同级监督。其主要有以下几个方面。 1、税务机关自身的监督。主要指上下级税务机关的监督和税务机关内部工作人员之间的监督。上下级之间的自上而下的纵向执法监督，主要包括国家税务总局对地方各级国税局、地税局的监督，监督的对象不仅包括税务具体行政行为，也包括税务具体行政行为所直接依据的抽象行政行为。其监督的范围包括税收征收机关税权行使的合法性审查和合理性的审查，并有权根据事实、证据和法律适用情