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中国加入WTO 与公务员制度的创新 2004-7-16 19:29:41 考研共济网 一、WTO 体系下各国公务员制度改革的趋势 WTO 是市场化和国际化生存的代名词。对于各国政府而言，加入WTO 就意味着本国经济 的彻底市场化与全球经济一体化。随着WTO 体系的确立与发展，世界各国政府为了适应这 一新的生存环境，无不对自己的政治体制与经济体系做出了一系列更新。进入 20 世纪 80 年代以来，西方各国先后开始了以“新公共管理”重塑政府行政的改革。“新公共管理”的 理论之库是“公共选择理论”和“管理主义”。这两种理论都是为了适应以WTO 体系为主流 的现代市场经济和价值规律的基本要求，推崇市场力量和市场作用，主张政府管理借鉴私 营部门的管理模式与管理行为，从操作层面上引进市场机制，完善公共管理模式与管理行 为。概言之是：在管理的思路上引入市场机制以改进竞争；在管理的原则上坚持产出和绩 效取向；在管理的方式上引进私营部门的管理模式（如成本核算、控制技术等）。总之，政 府公共管理市场化成为当今公共行政改革的共同趋势。 新公共管理作为一种新的管理模式，是对传统公共行政模式的扬弃，标志着政府变迁 的一个新时代的开始，由此对公务员制度提出了新的价值要求。一百多年前，当公务员制 度在西方国家创立之时，公务员制度作为现代化人事管理模式而被人们公认，其制度化的 三大标志：中立性原则、连续性和功绩制，被视为体现西方国家分权制衡宪政的创新性设 计和公务员制度的核心价值。然而，WTO 体系下政府行政环境的变换，对政府效率和公务员 制度活动提出了新的要求。传统公务员制度的价值理念和体制结构显然难以适应：第一， 保障政府日常运作的连续性而采取的长期雇佣制，已不再符合市场经济的价值规则和政府 面向市场的现实，终身任用所产生的非灵活性和惰性已经使体制功能失调。第二，体现功 绩制价值的职位分类及资格要求、集权化的评估体制等已日益僵化。表现为：僵化的资格 标准和录用规则、集权化的评估及其程序使用人部门难以及时录用合格的优秀人才；烦琐 的工作分类制度鼓励狭窄的技术专业化，进而导致工作的“部门化”，削弱了利用综合性人 才的能力；复杂的保护体制使得管理者难以及时辞退不合格的公务员，阻碍了公务员队伍 的新陈代谢。第三，公务员制度核心价值的具体实现形式——集中化、标准化的过度规制， 形成了“规则变得比结果更重要”的服从性文化，并产生了非预期的负面后果：降低了政 府绩效，提高了运作成本，压抑了公务员的创造性和积极性。第四，体现绝对政治中立原 则的公务员封闭性体制结构，制约了公务员直接参与决策，妨碍了政府从外部尤其是企业 引进管理人才。 在 WTO 体系下，尽管各国公务员制度改革的具体层面各有侧重，但改革的基本走向大 体一致，主要都集中在对公务员的体制结构、运作机制（包括运作方式和管理方法）和精 神特质方面的改革。其可以大致归纳为以下几方面。 （一）引进新公共管理的价值理念转变公务员文化，形成新的运作机制。新公共管理 强调明确的绩效标准和绩效评估，以结果而不是程序的正确性来评估管理水平；对消费者 的需求保持一定的敏感度，强调公共服务的针对性而不是普遍性；强调公共管理者的动力 结构，对集权化的官僚机构予以分解；强调通过合同出租及“半市场”或“代理市场”在 公共领域引入竞争，把公共服务的提供方和购买方分隔开来等。 （二）抛弃传统公务员管理方式，实行以结果为本的管理模式。要实现以结果为本的 管理，必须完成两个转变：一是要实现规则为本到结果为本的转变；二是要实现从过程控 制到结果控制的转变。以结果为本的管理模式有三个共同要素：其一为具体政策或项目制 定总框架（目标、指导原则等）；其二有一套明确而具体的产出和结果要求（绩效基线、项 目目标等）；其三要给予各种各样的政府实体（如地方政府）以很大的权威，只要达到基本 条件，就可以在政策和项目总框架之下自行设计公共物品供给体制。这就构成了一个以结 果为本的政府运作体系，事实上这是许多绩效最佳的私人公司所采取的人力资源管理战略。 他的实质是将人力资源管理的权力在制度总框架的约束下，下放给政府各部门及其下属机 构。这个制度总框架仍然建立在现行公务员体制基础的核心价值之上：包括连续性、功绩 制及机会平等、中立及公平待遇、对公众的责任心，同时又满足了现代政府需要的新原则： 灵活性、质量及为消费者的服务意识、低成本高绩效等。他既保持了公务员制度的传统优 势，又避免了现行以规则为基础的体制弱点。 （三）