基于规划协调性分析重新审视环境规划功能定位.pdfVIP

第六章环境监督管理制度建设 基于规划协调性分析重新审视环境规划功能定位 何佳1 黄爱兵 郑 霞 包存宽2 (同济大学环境科学与工程学院污染控制与资源化国家重点实验室， 联合国环境规划署一同济大学环境与可持续发展学院环境管理研究所 上海200092) 摘要环境保护工作涉及到政府各部门、各领域，促进环境划与其他部门规划的协调对 于提高环境规划实效性有至关重要的作用。本文从三个层次开展环境规划协调性分析： ①通过规划目标和重点领域等规划核心内容一致性，分析环境规划与国民经济与社会发 展规划纲要及其他主要专项规划之间的协调性；②基于中国环境管理制度的逻辑框架分 析环境规划与主要环境管理制度的衔接性；③针对环境规划体系内部开展环境总体规划 与各层次、各专项规划的协调性分析。基于上述分析，进一步审视在环境保护政策体系 以及国民经济社会发展规划系统中环境规划功能和定位的合理性，并探索符合科学发展 观、促进部门协调的功能定位。 关键词环境规划 规划协调性分析功能定位 一、引 言 环境规划作为克服人类经济社会活动和环境保护活动盲目性和主观随意性的科学决策活 动¨．2j，担负着从整体上、战略上和统筹规划上综合研究、解决环境和经济、协调发展与环境问 题的任务。国家环境保护“十一五”规划是第一次由国务院印发的规划(以往国务院批复的形 式较多)t3]，这种规格提高意味着环境保护规划逐渐摆脱部门规划的色彩，环境保护任务需要上 升到国家层面来解决。然而在环境规划编制中还未能摆脱部门规划的定位，不少规划者将之看作 环境部门工作的汇总Ht5J，忽略了与不同部门、不同区域行政机构的协调，在规划编制过程中重 视本部门、本系统的工作在规划中有所表述，而忽略了与相关部门，如城乡建设部、水利部、国 土资源部等部门规划的衔接和协调，导致环境规划得不到其他部门规划的有效支撑，能调用的行 政资源甚为有限，使得环境规划被孤立、可操作性偏弱、实施效果偏差【67’引。因此，本文针对 “十一五”环境规划开展规划协调性分析，并基于“促进协调”的视角重新审视环境规划的作用 和定位。 二、环境规划协调性分析 (一)协调性分析整体思路 可以从三个层次开展环境规划协调性分析：1、环境规划是国民经济与社会发展规划体系的 一个专项规划，理清环境规划与国民经济与社会发展规划纲要¨¨及其他主要部门规划之间的关 系，可有助于分析环境规划在整个社会经济规划体系中的作用和定位；2、其次通过与环境保护 领域类法律法规和制度的协调性分析可以了解环境规划在整个环境管理制度体系中的定位；3、 最后针对环境规划体系内部开展环境总体规划与各要素专项规划的衔接性分析，理清环境规划体 系，明确不同层次、不同专项环境规划的功能和定位，界定环境管理事权。 (二)环境规划与国民社会经济规划体系协调性分析 我国现行国民经济和社会发展规划体系可以概况为“三级三类”。三级即行政级别分为国家 中国环境科学学会学术年会论文集(2009) 级、省(区、直辖市)级、市县级规划，三类分为总体、专项、区域规划，环境规划为国民经 济社会发展规划体系中的重要专项规划之一一-。 1．与国民经济和社会发展十一五规划纲要协调性 《国民经济和社会发展十一五规划纲要》(以下简称《纲要》)是十一五期间我国经济社会 发展的宏伟蓝图、行动纲领和重要法规性依据。资源节约、环境保护是《纲要》的一个重要篇 章，在规划指导目标、主体功能区划、重点建设领域、重点工程和等核心内容中都相应对环境保 护目标指标、禁止开发和保护区范围、环保实施战略、重点环境保护工作领域和环境治理重点工 程等进行了规定，将其与《国家环境保护十一五规划》相应内容进行比较评价，结果如下： 裹1 环境保护十一五规划与国民经济和社会发展规划相容性分析 国民经济和社会发展十一五 评价要素 国家环境保护十一五规划 比较分析 规划纲要 单位工业增加值用水量降低 化学需氧量排放总量(万吨) 十一五