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【本期专题 ——规范行政事业资产管理21】行政事业单位国有资产产权管理的探索课题组行政事业单位国有资产产权是国有资产所有权、占有权、使用权、收益权和处置权等多种权利形式的组合。产权清晰是实现行政事业单位国有资产高效、高质管理的前提。随着我国行政事业单位国有资产管理改革的深入推进，因产权不清和管理薄弱所引发的一系列问题逐步显现。因此，加强行政事业单位国有资产尤其是国有土地、房屋以及对外投资资产的产权管理，是我国行政事业单位国有资产管理工作向纵深发展的基本保障。　　一、行政事业单位国有资产产权管理的探索　　2006年，财政部发布第35、36号令，颁布《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》（以下简称“两令”），对行政事业单位国有资产的占有、使用、收益、处分等各项权能的产权登记和产权纠纷作了原则性规定，此后配套出台了资产使用、处置及其收益方面的制度规章，为相关法律法规的完善奠定了基础。各级财政部门在行政事业单位国有资产产权管理方面进行了大量探索。　　（一）依法明确管理主体　　各级地方政府严格遵守财政部“两令”规定，基本上理顺了行政事业单位国有资产管理体制，即由财政部门履行行政事业单位国有资产的综合监管职能。截至目前，绝大部分地方都已经在财政部门内部设立了专门的资产管理部门。一方面，通过积极协调资产管理部门与相关预算管理部门间的关系，为资产管理与预算管理的有效结合奠定了坚实的体制基础；另一方面，通过准确定位财政部门与机关事务管理局之间的关系，有效避免了多头管理的尴尬。例如，辽宁省财政厅与其省机关事务管理局之间确立了“委托与受托”的权责利定位模式。　　（二）科学界定管理对象　　从目前各地产权管理的实践来看，行政事业单位国有资产产权管理主要是土地、房屋等不动产以及行政事业单位所属企业的产权管理。大部分地方认为，低值易耗办公用品在产权管理方面存在的问题较少，故不作为产权管理的重点；车辆从购置到处置的全过程凭证齐全、产权也比较清晰；土地和房屋是行政事业单位国有资产的主要组成部分，规模较大，而且也很少与其他经济主体发生关系。因此，各地在推进产权管理工作的过程中主要集中在对土地和房屋的管理上。此外，行政事业单位对外投资资产的产权管理也是目前各地行政事业单位国有资产产权管理的一个重要对象。　　（三）全面充实管理内容　　在产权管理的内容上，各地基本上达成了“全过程、多层次、动态化”的管理共识。所谓全过程，是指产权管理囊括了产权设立、变更及消灭的全过程；所谓多层次，是指产权管理是对所有权、占有权、使用权、处置权、收益权等各项权能的综合管理；所谓动态化，是指部分地方充分利用资产管理信息平台对产权管理实行动态、实时监管。在对各项权能的管理上，各地结合自身实际积极探索各种管理路径，不断充实管理内容，很好地预防和堵塞了国有资产流失的漏洞。在所有权的管理上，各地财政部门和行政事业单位也基本达成共识，行政事业单位国有资产终极所有权归国家，即全民所有。对于“法定所有权证”管理，目前较为普遍的形式是“分散管理模式”，即土地证、房产证由行政事业单位自行保管，这种管理模式虽然可以给资产的占有、使用单位提供较大的方便，但其最大问题是财政部门和主管部门难以很好地进行风险控制和监管，从而造成国有资产的浪费与流失。为了更好地防范风险，确保资产安全、完整，辽宁省抚顺市将市直各单位的办公用房所有权证书（即土地证、房产证）统一集中到财政部门进行管理，这种“集中保管所有权凭证”的模式较好地避免了各单位随意转让房产、出租、出借等问题，防止了国有资产的流失。这种模式虽然在一定程度上对行政事业单位随意使用、处置资产的行为具有约束作用，但对于土地证和房产证登记在行政事业单位名下的情况只能起到形式上的约束，难以从根本上改变持证行政事业单位“资产所有人”的认识及行为。辽宁省铁岭、辽阳市将市直行政事业单位办公用房的所有权由原单位直接划转至市财政局或其所属的资产管理中心统一权属管理。这种从根本上统一所有权归属的模式可以很好地控制行政事业单位的资产占有、使用行为，如果能够与预算管理、财务管理很好地结合起来，将是未来改革的重要方向。在占有权与使用权的管理上，各地基本按照财政部“两令”规定明确了行政事业单位对国有资产的占有、使用权，部分地方纷纷开展了各种形式的产权确认和登记工作。在收益权的管理上，各级财政部门纷纷结合本地实际情况，本着“所有权与收益权相统一”的原则，制定各项收入管理制度，基本上实现了“收支两条线”的管理。为了激发行政事业单位有效使用并处置国有资产的积极性和主动性，有的地方还制定了灵活的应对政策，如规定限额以下的资产使用收入列入单位预算；按照单位组织收入的情况进行适当的收入返还等。　　（四）积极创新管理方法　　为了更好防止行政事业单位随意变更其占