中国政府预算外资金管理：现状、问题与对策.pdfVIP

财 睛20o9年第1o期 中国政府预算外资金管理：现状、问题与对策 张德 勇 内容提要：预算外资金是中国政府财力的重要组成部分，难以在短期内消失。长期以 来因其规模庞大且一直游离于一般预算之外而受到广泛关注，因此如何加强预算外资金 管理，既是预算管理制度改革的重点，也是公共财政建设不可或缺的内容 。本文考察了中 国政府预算外资金管理的现状，在肯定取得不小进展的前提下，分析了当前预算外资金管 理中仍存在的问题，并据此提 出了强化预算外资金管理的一些对策。 关 键 词：预算外资金 公共财政 非税收入 作者简介 ：张德勇，中国社会科学院财政与贸易经济研究所副研究员，100836。 中图分类号：F812．3文献标识码：A 文章编号：1002--8102(2009)10--0037--08 一 、 文献综述 预算外资金曾经作为中国政府的 “第二财政”，在为各级政府提供必要财力支持的同时，也因其 规模大、种类多、管理混乱、冲击正常的财政收支等缺陷，而不断受到各方的指责。近年来，随着中 国政府预算管理改革的深化以及非税收入概念的提出，预算外资金有逐渐淡出各方视野的趋势。 尽管如此，对预算外资金的研究仍持续存在。 在国内，有些学者从预算外资金膨胀的原因及其影响、预算外资金管理等方面进行了研究。马 元燕(2005)认为预算外收入产生于 2O世纪8O年代的分权化改革以及 1994年的分税制改革没有 建立一个中央与地方明确稳定的收人分配机制，造成预算外资金超长增长；欧阳日辉(2008)指出， 预算外收入膨胀的根本原因在于转型期 “软”的制度环境和我国财政分权改革的非规范性特点，它 的存在削弱了中央政府协调和控制宏观经济及社会发展的能力。对于如何加强预算外资金管理， 一 些学者也提出了自己的看法。周济勤 (2005)和李新辰、孙翠杰、李安东 (2005)都认为深化 “收支 两条线”管理是加强预算外资金管理的重要措施 ；祁忠(2005年)提出了从预算外资金管理转变到 政府非税收人管理的一些设想，指出这是公共财政改革过程中一次质的飞跃；李娟 (2006)分析了利 用国库集中收付制度来强化对预算外资金管理的途径；董娅(2007)探讨了将预算外收入纳入政府 收入分类体系的现实约束分析及其对策。 从国外的研究文献看，Potter和Diamond(1999)与国际货币基金组织(2001a，2001b)对于预算 外资金的定义虽有某些细微的差别，但基本上把预算外资金界定为不在政府预算之内且不受政府 预算监管的政府交易活动；美国20世纪6O年代提出的统一预算概念，将一般政府预算与特定的预 算外资金活动都纳人进来，这一做法也在 OECD 国家普遍得到采用。RichardAlien和Dimitar * 本文是在中国社会科学院财政与贸易经济研究所 《实行全 口径预算管理》(中国财政政策报告2008／2009)的部分研究成果 基础上修改而成。在写作过程中，得到课题组组长高培勇教授以及其他课题组成员的帮助，特此致谢，但文责自负。 37 Radev(2006)分析了预算外资金存在的原因，他们认为主要原因是，预算制度失效，降低预算赤字 等政治经济动机，出于税收受益原则与专款专用原则以及一些公共机构的建立与运营要依赖预算 外资金等。AllenSchiek(2007)将预算外支出划分为四种类型，即税式支出、政府贷款、政府管制给 私人当事人带来的成本以及脱离预算之外的对公共企业的直接支出。大致来看，国外预算外资金 的范畴要比中国的宽泛，其一部分资金可能来源于专款专用性质的目的税，而中国的预算外资金全 都来源于非税收人。 二、政府预算外资金的界定 在中国，一般而言，预算外资金主要是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职 能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的游离于国家一般预算以 外的各种财政性资金。