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建立矿业权管理制度中需要关注的几个问题 傅鸣珂 在市场经济国家，矿业权管理制度历来都是矿业法（或矿产资源法）的核心，我国的《矿产资源法》已经设立的管理制度，也以矿业权管理制度最为完备。已经构成了包括本法、矿产资源法实施细则、矿产资源勘查区块登记、矿产资源开采登记、探矿权采矿权出让、转让管理四个行政法规，以及探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理等部门规章，形成较完整的法规体系框架。尽管如此，通过多年执法实践，可以看到矿业权管理制度仍存在许多不尽如人意的地方，而且由于矿业权管理制度的不完善是导致当前矿业权市场不规范、发展不平衡、乱象丛生的主要原因。亟待通过这次修法给予弥补完善。 　　现将矿业权管理制度中几个需要关注的问题列举如下，供研究讨论。 　　一、关于矿区范围 　　《矿产资源法实施细则》出现了矿区范围和开采范围两个概念，以后的三个行政法规，取消了开采范围，保留矿区范围，但对矿区范围并无科学界定，往往引发歧见。为此，建议对矿区范围重新定义为：“矿区范围是指矿山开采设计规定采矿活动可能达到的最终开采深度、最终边界及其崩落区的平面范围。矿区范围由地面境界线垂直向下至地心，其平面周边与经纬线平行或正交。每个采矿权的矿区范围不得超过为获得本采矿权而设立的探矿权区块范围”。 　　二、关于采矿权的排他性和非排他性 　　1996 年修改《矿产资源法》时，明确了矿业权的排他性原则，减少了资源纠纷，是一大进步。但在现实生活中，一些大型能源沉积矿床，赋存面积很大，动辄几百甚至上千平方公里，获得一个这样矿业权，会影响很多非同类矿产的探矿权和采矿权。鉴此，建议原则上同类矿产仍应保持矿业权的排他性原则，但对不是同类的能源矿产应允许设立非排他性矿业权，即：“采矿权具有排他性，禁止任何单位和个人进入他人依法取得的矿业权范围内进行勘查、开采活动，但是在以设立煤、石油、天然气、煤成气矿业权范围内，若征得该矿业权人同意并经国务院国土资源主管部门核准，可以设立除煤、石油、天然气、煤成气的矿业权”。 　　三、关于矿业权面积的限定 　　在勘查区块登记管理办法中，对探矿权允许申请登记区块的最大范围作了量化的规定，但是没有对最小范围作出限定，这是造成当前将整装大型矿产资源分割成小块，设置众多矿业权进行招标、拍卖，以致很难杜绝一矿多开，大矿小开的政策根源。针对这一弊端，建议对不同类别勘查项目允许登记的范围修改为有最大和最小两个范围，即“以 X 区块至 XX 区块为限”，同时要相应明确规定“矿业权如需分割，其面积不得小于勘查区块登记规定的最小允许面积”。 　　四、关于矿业权申请人办理勘查、采矿许可证需向管理机关提交的资料 　　当前法规规定需要提交的申办资料应根据市场经济要求和行政许可的规范适当整合，减少行政干预资源配置的色彩。但考虑今后混合制经济发展趋势及矿业投资主体多元化，国内国外合资、合作、合伙、合办的情况增多，为避免今后出现资源和经济权益纠纷，建议在提供资料中增加一项：“二人以上申请设立的矿业权应附具合办契约，明确各合办方资本额及权利义务关系，如为新设立的合资公司，应附具公司章程”。 　　五、关于矿区范围预留 　　矿业是高风险、大投资的产业，勘查结束后为了决策下一步工作去向，需要一段时间进行理性的研究判断和周密的准备，这是一种客观需要。为此建议增加矿区范围预留：“勘查结束，矿区范围划定后，各级矿业权登记管理机关在该矿区范围设置预留期，并在预留期内不受理新的矿业权申请。矿区范围预留期，大型矿山不得超过二年，中型矿山不得超过一年，小型矿山不得超过 60 天。采矿权申请人在矿区范围预留期内应完成矿山可行性研究、筹融资等建设前期工作”。 　　六、关于探矿权与采矿权关系及采矿优先权问题 　　采矿优先权是符合物权法则和国际惯例好的法律制度，但在现实生活中经常发生以探代采、边探边采、少探多采的局面，往往造成严重后果。此外，探矿权申请人在大型沉积矿床上，基本可以少量投入，不虑风险，轻易获得探矿权及其优先采矿权并通过矿业权的招标、拍卖、挂牌运作获取暴利，因此时下，不少人对探矿权优先采矿权的必要性产生疑虑，并要求取消这一规定。针对上述这些不正常现象需要在法律中填补漏洞，加以解决，建议： 　　（一）国务院国土资源主管部门或省（区、市）国土资源主管部门对于探矿权的申请，如认为该申请区块适于采矿，则必须限令原探矿权人申请采矿权，如不依法定期限申请，登记管理机关可以撤销其探矿权的申请。 　　（二）在同一地区对于同类矿产同时申请探矿权和采矿权，则矿业权申请人优先获得采矿权。 在满足以上要求的前提下，仍应坚持： 　　（三）探矿权人在探矿期满并认真履行其义务后，对于申请探明的矿产资源具有采矿权之优先权。 　　七、关于“两矿区、两矿种” 　　在《矿产资源法》制定过程中，矿业仍处于条块