下级行为研究(作业).docVIP

行政组织中的下级行为研究 ——公共政策执行为视角 摘 要：本文试从公共政策执行的视角分析行政组织中下级行为。下级行为在公共政策执行中有如下行为表现：附加条件的执行行为；象征性执行行为；改其实质，曲解其义的执行行为；阴奉阳玮的执行行为。笔者认为利益最大化、政策本身、监督机制、政绩考核体系是影响下级行为的主要因素。必须合理分配利益、增强政策科学合理性、健全监督机制完善政绩考核体系，才能从根本上改善政策执行中下级行为。 关键字：行政组织；下级行为；公共政策执行 一、公共政策执行中的下级行为现象 “上有政策，下有对策”构成政策执行的主要现象，也是行政组织在公共政策执行中上下级行为的集中表现，“上有政策，下有对策”在政策执行中的表现形式也是多种多样的，具体表现为以下几个方面。 （一）“添工加料”式、附加条件的执行行为 在众多的政策执行中，下级行政组织为了在政策执行过程中获得自身部门或个体利益，而在元政策里附加一些对自我有利的政策措施。附加的政策措施与原有的政策目标、内容是相悖的，或者说是冲突的。由于这些附加的政策措施出发点是寻求狭隘的部门及个体利益，政策措施本身缺乏合理性和可行性，在政策执行中，对政策目标的实现造成重大影响。 （二）象征性，“走过场”式的执行行为 由于我国政策制定与政策执行均属于直线网络系统，必须按照一定的规则才能正常运行。处在民主集中制的决策体制之下，我国下级行政组织必须严格执行上级行政组织的决策、命令和措施，必须维护上级政策的严肃性和权威性。象征性的政策执行使得下级组织注重形式，忽视目标；注重手段，忽视目的。严重偏离了公共政策目标，忽视了公共政策的本质需求。不能解决现存的社会问题，甚至还会使社会问题更加恶化，影响经济发展和社会稳定。 （三）改其实质，曲解其义的执行行为 当需要执行的政策与执行政策的本机关、本部门存在利益冲突时，执行人员在执行过程中采取偷梁换柱的做法，表面上保持与原政策相一致，实质上执行背离原政策精神的内容，使原有的政策方案难以得到贯彻、落实。“该执行的最大特点是政策的变异性”[2]，使得原政策的神形相分离，对上级、对下级都具有极大的欺骗性。 （四）表面一致，阴奉阳玮的执行行为 主要是指政策实施的整个过程中，执行主体仅作表面文章，只搞政策宣传，而不采取可操作性的政策执行措施，不落实执行政策的组织、人员、资金。当执行机关执行的政策对自己的利益有损害的时候，他们就会制定另一套执行方案，从表面看方案的内容与上级政策并无二致，但实际上，方案的精神却与原来政策是相违背的。 二、行政组织中下级行为解读 （一）追求利益最大化是影响下级行为的根本原因 公共政策本质上是对一定关系中不同群体的利益进行的权威的分配，政策执行活动时对利益的重新分配过程。追求利益是人之本性，不同的阶级、集团、政党及行政组织，下级行政在组织在执行上级行政组织的过程中，肯定也会从自身利益出发，通过各种形式追求自身利益的最大化。与自己利益相一致的公共政策就会得到良好的执行，与自己利益无关或相悖的公共政策则会消极执行。 （二）政策本身的缺陷是影响下级行为的制度因素 政策缺陷体现为政策多变、政出多门、政策缺乏科学性。政策多变的典型特征是缺乏稳定性和稳定性，无法建立政策的权威性和连续性，造成政策执行过程中下级普遍的短期行为和投机行为。政出多门的政策执行体制，使得下级不清楚上级的意志和目标，只能靠自己的理解来应对上级交付的任务，因此，政策执行过程中会过多的参入自己的意志表示。政策缺乏科学性，表现在政策目标的模糊性和较弱的操作性。这些都为下级行政组织的政策执行行为提空了投机空间。 （三）政策执行的监控不力是影响下级行为的管理体制原因 政策执行过程中会受到权力、利益和人的思想态度等主客观方面的干扰，因此在政策执行过程中对下级行为要加以监控，使得政策执行效果向好的方向发展。在政策执行中，监控普遍存在监控资源匮乏、监控信息不充分、监控体制不完备的现状，使得政策执行逃脱了监控环节，使得下级政策执行组织没有畏惧感，责任和服务意识淡薄，从而造成政策执行中诸多的不良现象。该执行的根源在于政策执行中对政策监督不到位，执行信息沟通不畅，上级无法真正理解下级的执行情况，从而不仅使得国家的整体政策方案得不到落实，公共政策问题无法解决，而且损害了公共政策的完整性和统一性，损害了党和政府的形象，也危害了人民的利益。 （四）政绩考核是构成影响下级行为的直接原因 随着干部管理制度的改革，干部政绩考核体系及内容也发生了变化，主要体现在以下方面：一是考核指标过分偏重经济指标，如GDP的增长，招商引资额度，财税收入等，这些占据考核的重大比例，如教育、科技、文化、卫生等政策资源少之又少。二是考核内容缺少科学性，考核下级的内容指标个人化倾向严重，全凭领导个人来确定，下级的政策执行目的为公共利益服