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体制创新：城市基层社区建设的核心工程 邢军　江宁 　建立新型的社区管理体制，是开展社区建设的关键与基础。合肥市西市区作为全国26个社区建设实验区之一，根据国家民政部的实施方案，从1999年10月开始，调整社区规模，改革社区管理体制，建立社区新型组织，并在逐步向社区放权的同时，将直接与居民相关的职能向社居委转移，初步建立起条块结合、以块为主的社区管理新体制。 一、社区管理体制改革的主要做法 　　（一）调整社区规模，重新划分社区。我们在借鉴国内外先进经验和沈阳模式的基础上，将社区定位在“小于街道办事处，大于居委会”的范围，这样既体现社区的自然属性，又有利于社区资源的利用和功能的发挥。 　　（二）建立新型社区组织体系，构建社区管理网络。随着社会主义市场经济的建立，社会转型过程中所引发的各种经济社会问题，大量地落到街道和社居委，社会的管理方式从单位制为主、街道补充为辅开始向条块结合、以块为主转变。为此，我们根据发展的需要，在社区组织体系建设方面进行了有效的探索。在社区，我们建立了一个大会、三个组织的新型社区组织体系。一个大会是社区成员代表大会，它是社区的权力机构，选举产生社区居委会、社区议事委员会，讨论决定社区重大事宜和社区管理机构重要组成、人事变动，反映社区居民的意见和要求。三个组织是指社区党的组织、社区居民委员会和社区议事委员会。社区党组织是社区的政治领导核心，在街道党工委的领导下，对其它社区组织和社区总体工作实施政治领导，保证党和政府的各项任务在社区得到顺利落实。社区议事委员会是社区的议事层，在社区成员代表会议闭会期间行使对社区事务的协商、议事职能，对社居委及社区其它机构的工作进行监督和评议，提出意见和建议。社区居民委员会是社区的执行层，对社区进行全面管理，做好社区服务、社区卫生、社区环境、社区治安、社区教育、社区文化等各项工作 ，实现社区成员代表大会、社区议事委员会确定的各项目标。社居委干部实行专职制，其它组织成员实行兼职制，社居委主任享受副科级待遇。同时，各社区还建立了由楼长、院长、单元组长、居民代表、社区志愿者等组织的组织工作网络。 　　（三）理顺各种关系，强化社区功能。目前街道职能定位仍然是1954年政务院和内务部的规定，是区政府的派出机构。但是，它实际上承担的却是一级政府的任务。为此，我区在改革过程中，推行“二级政府、三级管理、四级落实”的行政管理模式，将街道按照准政府的原则下放权力，加强街道的行政管理职能，并结合区级机构改革，进一步理顺区街管理体制，实行工作重心下移，财力下沉，解决街道管理体制中的条块分割及责、权、利不一致的问题。同时，区有关职能部门将其延伸机构直接派驻到街道和社区。为保证社区有时间、有精力、有 能力开展社区事业，区加大社区办公经费投入，帮助解决办公用房，并尝试将牵扯精力最大的市容工作 推向市场，使各社居委真正做到有人办事、有地方办事、有权办事、有钱办事、有精力办事，让社居委由政府的“腿”逐步成为居民的“头”。 　　二、社区管理体制面临的主要矛盾和问题 　　社区管理体制改革，提高了社区自治水平和居民生活质量及社区文明程度，开创了社区建设新局面。但是，随着改革的进一步深入，社 区管理体制中的一些深层次的矛盾和问题日益凸显，并直接影响社区下一步的健康发展 。为此，需要进一步明确社区发展目标，理顺各种关系，找出存在问题，探索城市社区管理体制新型模式。 　　（一）基层社区的功能定位不准。按照居委会组织法规定，居委会（社居委）是基层群众实施自我教育、自我管理、自我服务的群众性自治组织，但在实际操作过程中，仍然存在较浓的行政色彩，社居委实际上是政府的准下属机构，它在职能上和街道是对应设置，在经济上和管理上依附于街道，种种因素使社区难以有效地依法履行其民主自治功能。我们在调查中发现，许多街道、社居委反映的问题都是整日疲于应付上级政府下派的各项工作，但却没人没钱没权，他们要求较多的是加强基层社区的行政权威性，减少社区的经济负担，增强社区参与管理社区公共事务和公益事业的功能。 　　（二）社区内条块分离，职责不清。随着社区的发展，政府职能部门的延伸机构不断进驻社区，但缺乏一个权威性的社区事务管理机构，对社区事务实施全面监督、指导，导致社区去牵头开展与居民密切相关的卫生、服务、治安等工作，而职能部门仅是参与、协助，本来是社区去督促、检查职能部门的工作 ，却变成了职能部门来检查、监督社区。 　　（三）社区建设的配套法规缺乏。近几年来，国家、省、市有关部门下发了关于加快社区建设的文件，但在执行过程中缺乏必要的配套措施和监督约束机制，使社区很难依法开展工作 。居民对社区依赖性不强，居民的思想和行为与社区发展目标未能有效整合。社区体制改革由于缺乏必要的政策法规支持，难以向深层次发展。 　　三、加强社区管理体制改革的对