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浅谈政府投资项目代建制存在的风险及其对策 赵小春 （江西理工大学 建筑与土木工程，赣州 341000） 摘要：代建制模式在我国政府投资项目管理取得了较好的成效，一定程度上有效地防止“三超”、“腐败”等现象出现，但我国代建制起步晚，其相关配套制度还没完善、市场机制不够成熟等，这往往增加政府投资项目风险，从而导致项目目标难以实现，所以需要建立和完善代建制的相关制度，健全市场机制等来有效地防范风险、保证项目目标的实现。 关键词：代建制；风险；项目管理 0引言 我国正处于经济高速发展的时期，急需建设大量的基础设施来满足经济发展的需求。考虑传统的政府投资项目管理模式存在着种种弊端，我国于2004年首次在《关于投资体制改革的决定》中明确规定：对非经营性政府投资项目加快推行代建制[1]，即通过招标等方式，选择市场上专业化代建单位对建设项目实施负责，并对项目的投资-质量-进度等目标进行严格控制，直到竣工验收合格后交付使用单位。目前，我国代建制还处于起步阶段，在其实施过程中，风险因素较其他项目管理模式多，这主要由于代建相配制度没有建立或完善，代建市场还不成熟导致的。所以必须采取一定的措施对风险进行有效的管理和控制，保证项目目标的实现。 1 政府在代建制中主要存在的风险 1.1 代建单位“能力不足”风险 政府部门通过招投标等方式选取专业化水平高的项目管理单位对投资项目进行全过程管理。但目前我国代建单位都是从以前的监理单位、咨询单位、施工单位、设计单位转换过来的，它们在工程项目管理方面可以说是良莠不齐。政府投资项目一旦被能力不足的代建单位中标，则项目目标很难实现。虽然代建制能一定程度上转移了政府的民事责任，但往往政府投资项目大，项目一旦失败将面临巨大的损失，而我国代建单位大部分规模小、资本金少，能承担的最大经济责任也只有担保资金和代建服务费。 1.2 代建单位非法谋取投资节余风险 政府部门通过与代建单位签订严格的合同并要求代建单位缴纳一定数额履约保函对其行为进行约束，同时与代建单位共享工程节余以此来激励其工作积极性。但目前我国代建单位主要收入来自代建服务费和工程节余两部分，很多地方实施代建制文件中没有确定代建服务费率取费下限，容易导致市场恶劣竞争，最终导致代建单位以降低的服务费率中标。而代建企业是以盈利为目的的，在代建费很低情况下，它们势必在建设实施过程中通过非法的手段谋取工程节余来实现企业的利润。代建人通过与投资项目的预算编制和审批单位一起串通，提高项目合同封顶价格以此来谋取更多的工程节余。或代建人与建设项目相关方（施工方、监理方、供应方等）一起串通，通过虚报价量、偷工减量、虚假招标以及不正当的工程变更，将工程节余非法占为己有[2]。这是政府部门应当加强关注的主要风险。 1.3 行政风险 （1）代建制在某种程度上代替了项目相关政府的民事责任，对项目进行投资-质量-进度等目标控制。但作为项目的委托人（相关政府），又不得不处理好因代建项目存在的功能缺陷和质量问题的投诉。 （2）目前代建制有关法律文件还没有明确赋予代建人项目法人地位，但国家法律法规赋予了政府部门在投资项目上重大的责任和义务，本希望通过代建制能很好地将政府从陌生的工作领域中摆脱出来，避免承担非专业领域的责任和风险。虽然通过代建制能很好地将投资项目的民事责任风险进行转移,但更重要的行政责任乃至刑事责任的风险并没有因民事性质的委托而转移[3]。 2 政府风险的对策 2.1 建立代建单位市场准入标准和绩效综合评价体系 通过建立和完善代建单位进入市场的制度，能很好地防止那些能力不足的代建单位进入，这样从源头上可以有效地降低了投资项目的风险。具体可以从以下几个方面来判断代建单位的能力：一、代建单位的信誉等级。如果代建单位以往完成的代建项目成绩优异，并得到了社会和委托方（政府部门）的认可，那么项目风险自然降低了。但如果由以往信誉不好的代建单位承担，必然会增加项目的风险。二、代建单位的资金状况。一般的政府投资项目周期长、项目相关方关系复杂、涉及的资金额大，代建单位没有足额的资金往往不能保障项目顺利进行。同时，如果代建单位能提供较高的履约保函金，那么即使项目失败率，也能有效地降低风险。三、代建单位拥有有关投资项目人员结构和素质。代建单位是否能完美的完成合同，关键看是否具有高素质的员工和一个科学的、高效率的领导团队。所以政府应该认真审查代建单位的人员配备，达到降低风险的目的。同时，在代建实施过程中，政府应根据代建单位各阶段的成果制定科学的绩效考核标准，并根据完成绩的效情况制定相应奖惩制度。这样有利于政府能及时了解项目进展情况又能对代建单位起到很好的监督作用，从而降低了项目的风险，保证了项目目标的实现。 2.2 进一步完善好代建制相关的法律法规 代建制主要是在《招投标法》、《合同法》、《行政