城镇化进程中的基层政府社会管理困境与体制改革探索实践--基于汕头市濠江区B街道的个案研究.pdfVIP

城镇化进程中的基层政府社会管理困境与体制改革探索 ∗ 实践——基于汕头市濠江区B 街道的个案研究 徐兰兰 （汕头大学法学院公共管理系 广东 汕头 515063 ） 摘 要： 我国的新型城镇化发展有赖于基层政府社会管理水平的提升。当前基层政府的社会管理面 临管理模式转化不到位、效能弱化、财政运行困难和公共服务供给短缺等种种问题。汕头市濠江区的街道 行政体制综合改革，作为广东省“简政强镇”改革思路的地方实践，通过实行立法“分权”、强化街道社 会管理和公共服务职能等措施，为探索欠发达地区基层政府效能的强化提供了宝贵的经验借鉴，改革同时 也面临着与现行法律不兼容和改革成本压力等诸多挑战。 关键词： 城镇化；街道；社会管理；行政体制改革 1 引言 改革开放 30 多年来，我国城镇化进程发展迅速，至 2012 年城镇化率已达 52.57% [1] ，城镇化发展也进 入升级阶段——新型城镇化。然而，在各地大张旗鼓开展城镇化建设的浪潮的背后，由城镇化进程引发的 各种社会问题和矛盾也日益突出。人口的大规模迁徙和农民的就地城市化造成的社会结构的深刻变化，使 得我国城乡二元结构下的原有社会管理格局已难以适应新形势发展的需要。各类社会矛盾纠纷的激增、社 会稳定管控的弱化，以及城乡公共服务一体化进程的明显滞后，意味着对现行社会管理体制的改革创新已 是迫在眉睫。国家发改委在《关于 2013 年深化经济体制改革重点工作的意见》中提出“有序推进城乡规 划、基础设施和公共服务一体化，创新城乡社会管理体制”的目标，有关负责人也强调“推进城镇化健康 发展关键靠改革” [2] 。 基层镇（街）政府肩负城镇化重任、直接面对社会转型带来的各种矛盾和问题，如何有效提升基层政 府的社会管理水平，成为当前我国地方政府行政体制改革创新的重要课题。2010 年 6 月广东省颁布 《关于 [3] 简政强镇事权改革的指导意见》（简称《意见》，下同） ，“简政强镇”改革正式启动。此次改革一方面通 过政府间纵向放权，赋予乡镇层级更多的行政自主权和制度创新空间；另一方面将放权与政府职能转变相 结合，以事权改革推动基层政府回归服务本位，还权于社会。尽管改革最终目的都是通过“简政”与“放 权”强化乡镇政府的公共治理能力，但是考虑到省内各区域发展的不均衡，这次改革并没有采取“一刀切” 式的统一措施，而是要求不同类型的镇要突出不同的职能重点。《意见》中特别强调，“由镇成建制或合并 镇改设的街道，职能配置要根据本地经济社会发展实际，在加强城镇管理职能的同时，更注重城乡统筹协 调发展等职能。” 那么，作为在城市化进程中大量出现的新兴城镇的基层政府行政单元——街道，应当如 何通过体制改革和制度创新，强化自身的社会管理和公共服务职能，以更好地应对新型城镇化和城乡一体 化的发展需求？本文拟以广东省汕头市濠江区 B 街道为个案，基于笔者 2012-2013 年间的跟踪调研发现和 相关文献资料，就上述问题展开探究分析。 2 案例分析：涉农街道的社会管理困境 B 街道的原有工业化发展程度不高，自 2005 年“村改居”后建立 9 个社区居委会，其常驻人口中农 户占 9 成，城市户籍居民仅占 1 成，属于典型的涉农街道。自 2010 年濠江区启动 500 亿滨海新城开发建 设以来，大量工业产业项目相继落户此地，该地区的产业结构正在发生重大转变。随着近两年来工业化进 程的快速推进，该涉农街道的现行管理体制与城市化社区发展趋势之间的矛盾日益突出，主要表现为以下 几个方面： 2.1 行政管理模式的转变不到位 尽管 B 街道“村改居”完成已有数年，但各个涉农社区的管理方式仍是沿用旧制。在对其中 3 个社区的                                                                ∗ 本文系广东省人文社会科学重点研究基地汕头大学地方政府发展研究所开放基金项目“加快政府自身改革，构建城乡一体 化治理下的新型公共服务体系——以汕头市濠江区为例”的研究成果。  调研中发现，主要干部对于社区居委会和原村委会职能区别的认知仅停留在“换块牌子”，