美国文官参与和影响现代国会立法决策过程探析.pdfVIP

第42卷 第6期 辽宁大学学报(哲学社会科学版) V01．42 No．6 2014年 11月 JournalofLiaoningUniversity(PhilosophyandSocidSciences) NOV．2014 美国文官参与和影响现代国会立法决策过程探析 石庆环 (辽宁大学 历史学院，辽宁沈阳 110036) 摘 要：美国联邦政府立法决策，原本是国会拥有的宪法权力，但在政治实践中，文官也在不断地参与和影 响这一政治过程。文官通过获得国会立法权的委托，提供方案、资料和信息，以及 自主实施和执行法律等三个方 面的形式；在美国国会现代立法决策过程中，文官卷入立法决策，产生的积极影响是弥补了“通才”政治家的国 会议员在专门知识以及技术上的缺陷，增加 了立法的专业性，消极影响是膨胀 了官僚势力和助长了官僚主义作 风，则导致现代美国政府决策的缓慢与滞后，进而在一定程度上影响美国的经济发展和社会进步。 关键词：美国文官；国会；立法委托；政治体制 中图分类号：K712．0 文献标识码：A 文章编号：1002—3291(2014)06—02II-06 在西方国家中，美国是典型的共和制政府。在共和制度下，“一方面，政府的立法权、行政权和司法权 彼此分立与制衡 ；另一方面，在行政权内，政府各部门和机构在职能与权力上既分散又牵制”(1]。美国文 官能够参与和影响国会立法决策，与美国政治体制的特殊性和现实政治需要这两个因素密不可分。首先， 从美国政治体制分权的角度分析，文官主要是指原本分别属于行政权的中高级文官与国会议员，他们之 间并不存在隶属关系或者直接的权力关联；但从政治体制制衡的角度看，文官又是国会行使其宪法赋予 的行政管理权的一部分和制约总统行政权的一个重要因素。其次，从宪政理论上讲，美国联邦政府的立法 过程是由国会参众两院、国会委员会和国会小组委员会等一系列政治活动构成，由总统最终签署法律完 成，文官作为维持政府 日常机器运转的行政因素，也只是具有实施与执行上述政治家们所制定的法律的 行政职能；但从政治实践上看，国会与总统和文官的 “三角”关系、职业文官制度的特殊性以及现代政府决 策对专业知识与技术的依赖等因素，无疑 “使职业文官直接或间接参与国会立法过程，不仅成为可能，而 且越来越成为不可避免的政治现实。”[2]在这个意义上，研讨美国文官参与和影响国会立法过程及其与 国会议员的这种微妙关系，将不仅有助于理解美国政治的多元和复杂性特征，亦有助于理解美国文官政 治地位的特殊性。关于美国国会立法过程的研究，历来是学界讨论的热点，但对于文官参与和影响立法过 程，到 目前为止，学者们还没有给予特别的关注。 一 、 文官通过委托立法的形式直接参与国会决策过程 获得国会立法委托权，是美国文官参与和影响立法决策的第一种重要途径。根据美国宪法授权，国会 的主要职能是制定法律，所以国会是联邦政府的立法机构。“由于制宪先辈们对强大的行政权具有一种极 收稿 日期：2014—07—16 作者简介：石庆环，女，吉林双辽人，历史学博士，辽宁大学历史学院教授。研究方向：世界近现代史和美国史。 基金项 目：国家社会科学基金一般项 目“美国联邦政府治理腐败研究(1883—1978)”(14BSS020)；辽宁大学亚洲研究中 心资助项 目“全球视野下的东亚史研究：朝鲜战争与美国决策层 内的权力斗争”(201301)；辽宁省教育厅科 学研究一般项目“19世纪美国中产阶级结构演变研究”(W2013007)。 2l2 辽宁大学学报(哲学社会科学版) 2014丘 大的不信任和恐惧，因此，他们不仅使宪法把立法权交给了由群体组成的国会机构，而不是由一人构成的 总统职位，同时也使国会成为美国政府的核心权力机构。”[3]但需要指出的是，国会本身在行使立法权的 过程中，出于政治和现实的需要，往往还要把一部分立法权委托给行政部门的总统和文官。对于前者，国 会的委托立法，在很多情况下，是出于无奈，不得已而为之。这种委托立法，多发生在美国政府规模和职能 不断扩大的20世纪