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零和或雙贏？中央與地方之財政賽局衝突分析 －中央統籌分配稅款個案研究 高永光 、高美莉 摘要 近年來各國政府面臨財政困窘財政大餅臺北市財劃法修正草案，財法Bardach（1977Rhodes（1992）Steinacker（2004）曾研究英國及美國府際關係，指出其各級政府競爭與解決衝突過程正如同互動賽局。 本文將先援引McCarty和Meirow 前言 地方財政權、地方立法權、地方人事權並列為地方自治權，財政為庶務之母，施政及執行之基礎在於財源，故地方財政權誠為地方自治權之核心。台灣之地方財政面臨財政收入不足支應其施政需求支出，造成財政缺口。垂直中央與地方財政大餅台北市府中央健保局億元的健保補助款，激化統籌分配款爭議行政院調降北市統籌分配款比例反制。2007年5月立法院通過地方制度法修正案，台北縣準用直轄市，台北縣是否和北高共分中央統籌分配稅款直轄市之43%比例，引發資源排擠效應，導致和同屬於直轄市的台北市、高雄市之關係緊張。同年9月26日行政院通過財政收支分法修正草案，台北市長郝龍斌日高分貝批評政院有關統籌分配稅款辦法是黑箱作業，如果中央仍然蠻橫要減少台北市的統籌分配款稅，將率先拒繳勞、健保補助費用臺北市財劃法修正草案，主張公式入法應透明化，餅真正做大，而不是挪補助款充做統籌款財劃法草案已透過國民黨立院黨團列入立院優先審議案，財法 game ，在賽局中，中央和地方政府行動者皆會為求取優勢而合縱連橫。 最早提出賽局概念運用於府際關係的為Bardach，其於《the Implementation Game》一書中認為府際關係為節制各級政府競爭與解決政府間衝突的主要機制，政府決策過程為各級政府與各部會間之互動賽局，府際互動運作意涵包括市場（arket）ame 和聯合 coalitions 等概念（Bardach, 1977Rhodes於《Understanding Governance》一書，以賽局政策網絡探討英國中央地方政府間關係，其將府際關係視為是一種賽局 game ，在賽局中，中央和地方為求取最大利益而採取不同策略（Rhodes ,1997）。Rhodes分析英國於1980年後新的治理結構，將政府組織、公部門、私部門以及第三部門政策網絡府際關係，資源交換、權力互賴的運作過程，可有效的與「賽局理論」結合，而詮釋中央政府與地方政府、企業及其他民間組織彼此之間的合作及衝突（Rhodes Marsh,1992:10-11）。Steinacker歸納出府際關係具體的合作之四種賽局模式，分別是囚徒困境賽局、保證賽局（assurance game）、重複的囚徒困境賽局（iterated prisoner’s delemma）及協調賽局（bargaining game），每一個賽局均有不同之假定，而能運用於府際關係中治理合作個案（Steinacker，2004）。 國內以賽局理論分析府際財政關係衝突之研究，包括林健次蔡吉源林健次蔡吉源劉宜君劉宜君、陳敦源史美強、王光旭以網絡分析法研究縣市與中央政府之財政合作與競爭關係，其將府際關係比喻為賽局的喻象假定府際關係處於一種複雜且動態的過程（Matthew and Carole 2004: 112; Yin, 2003:1-15）。賽局理論假設參賽者有理性能力選定最佳策略，以獲取最適報酬。賽局具有解釋現象、預測對方行動及提出建議三項功能。基於前述理由，本研究擬擇定1997年至2007年間之中央統籌分配稅款中央地方之財政博奕過程。 因國內已有相當多有關中央統籌分配稅款相關研究，故本文不針對統籌分配稅款之分配比例及財政影響作深入探討，先此敘明。將著重於統籌分配稅款分配之賽局政治性質、聯合或對抗策略，提出三項研究問題： 1　中央統籌配稅款之財政賽局策略選擇之分析？ 2002年台北市基於何種策略考量提出財政收支劃分法修正案，而中央又基於何種策略作出覆議之後續行為？ 2.　 中央統籌配稅款府際賽局聯合 coalitions 或對抗為何？ 由1997年到2007年間經歷精省、地方制度法公布施行、財政收支劃分法修正及政黨輪替等多項政治經濟制度法律變遷，為了爭取最佳財政資源，直轄市與縣市基於自身利益考量，而有聯合、不聯合或對抗之情形，本文希望能以圖像呈現此期間之動態。 3.　中央統籌分配稅款府際財政賽局報酬究竟為零和或雙贏？ 貳、財政分權與統籌分配稅款 一、中央與地方財政劃分 不同政治體制國家之中央地方財政收支劃分異有所差異，聯邦制國家多實行地方分權，其財政關係偏向分權體制，地方政府對其租稅徵收與支出擁有裁量空間。單一制國家實行中央集權制，其財政關係亦偏向於集權體制，中央政府掌控租稅與資源分配權 Rhodes, 2006 。無論聯邦國或單一國，不同時期之執政中央（聯邦）對地方採取不同程度之控制或授權，