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论构建共赢的中央与地方财政关系 王征彭青秀 中央与地方财政关系实质上是事权、财权和财力三要素之间的关系。作为中央与地方关系的核心 内容，它是随着国家的产生及中央政府、地方政府的形成而出现的，并随着国家及中央政府、地方政 府的发展而不断变化。目前，事权和财力不相匹配的矛盾日益凸现，中央与地方关系已经进入一个关 键的发展期。按照科学发展观的要求，为大力支持“五个统筹”，促进经济社会协调发展，加快社会主 义和谐社会建设。构建中央与地方共赢的财政关系也就具有一定的紧迫性和很强的现实意义。 但共赢的中央与地方财政关系的构建是一个相当复杂的系统工程。它既与政府层级设置、政府职 能界定以及政府权力的制约有关，也包含了税收体系、转移支付制度、预算管理制度等多方面内容。 因此，必须从全局的角度来考虑，要求各方面共同努力，多管齐下：以事权和财力的改革为突破口， 以处理好政府与市场、集权与分权的关系为前提，以建立和完善四种机制为动力，其最终目的就是使 事权与财力相匹配。只有这样，才能充分调动各级政府的积极性，使其有能力、也有动力各司其职， 各尽其能，促进中央与地方财政关系的良性循环，实现二者的和谐共赢。 一、导论 (一)问题的提出 1．中央与地方财政关系的内涵 中央与地方财政关系是随着国家的产生及中央政府、地方政府的形成而出现的，并随着国家及中 央政府、地方政府的发展而不断变化。它虽然涉及方方面面，但归结起来，主要是三要素：事权、财 权、财力。各种不同类型的体制都是这三要素不同的组合而形成的。 所谓事权，简单地说是指一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。事权是要合理界定 各级政府的职能边界，以适应市场经济，达到既不“越位”也不“缺位”。 财权是指在法律允许下，各级政府负责筹集和支配收入的财政权力，主要包括税权、收费权及发 债权：财力是指各级政府在一定时期内拥有的以货币表示的财政资源，来源于本级政府税收、上级政 府转移支付、非税收入及各种政府债务等。 财权与财力既有联系又有区别。拥有财权的政府，一般拥有相应的财力，但政府拥有财力不一定 有财权。上级政府的财权常大于其最终支配的财力，一部分财力要转移给下级政府使用，结果是下级 政府的财力往往大于其财权。 ’ 依据政府职能划分事权，是合理划分财权的出发点。从成熟的市场经济国家实行分税制的实践来 看，各级政府间事权划分越清楚，政府间的财政收支矛盾就越少，税款的使用效率就越高。可见，清 楚地界定各级政府之间的事权是处理好各级政府财政关系的初始环节。 一般认为，要规范政府行为，并使全国政令统一，在全国范围内，必须使事权、财权相统一，根 据事权来划分各级政府的财权。但是，考虑到我国幅员辽阔，各区域间、各地区间发展千差万别，自 筹财力的能力参差不齐；此外．各级政府分税的依据是其各自承担的提供公共产品的责任，而不同级 政府之间、同级政府之间的支出责任又不可能完全相等，很难找到一种分税办法使每一个政府的财权 和支出责任恰好相等。也就是说，纯粹意义上的“财权与事权相统一”是难以做到的。因此，必须在 尽可能合理配置财权之后，再配之以合理、有力的转移支付，使事权与财力相匹配，以事权定财权， 用财力保事权(见图卜1)。只有如此，各级政府才能有能力、也有动力各司其职，各尽其能，促进中 —-95— 央与地方财政关系的良性循环。 图卜1 2．现实意义 中央与地方关系综合反映了中央与地方之间、地方之间的各种经济乃至政治关系的变化。古往今 来，每个国家都存在着中央与地方的关系问题，且非常重视其发展变化趋势，都在积极探索处理这一 关系的规律和方式、方法。在西方，中央与地方关系问题一直占据政治经济生活中心。如美国建国初 期联邦党人和州权派的论战，有论著《联邦党人文集》为证。在我国，自秦朝创建统一的多民族国家 以来，中央与地方关系中的冲突和矛盾从来没有停止过。秦朝的“废分封，立郡县”；汉武帝的“推恩 令”：元代实行行省制，“方天下之治”；这些都是统治者为了处理中央与地方的矛盾所采取的措施。 作为一个幅员辽阔、人口众多、地区经济发展基础水平不一的发展中国家，处理好中央与地方的 关系尤为重要。正因为此，财政体制改革一直是国家政治、经济体制改革的焦点，牵一发而动全身， 备受瞩目。由最先的统收统支体制，到现在的