城乡结合部农民违法建房为何屡禁不止(2008年第6期).docVIP

城乡结合部农民违法建房为何屡禁不止 中共南昌市委政策研究室 （2008第6期） 内容提要： 在城市化快速发展的进程中，城乡结合部农民违法建房问题是当前一个热点和难点问题。产生这一问题的深刻原因表现为规划的滞后性与农民建房的自发性矛盾、政策的约束性与农民建房的迫切性矛盾、管理的统一性与责任主体的多元性矛盾。要坚持“标本兼治、堵疏结合、因地制宜、分类指导”的原则，建立长效管理机制，规范农民建房秩序，从根本上解决农民违法建房问题。 为深入了解城乡结合部农民违法建房情况，市委政研室组织调研组在市城市管理行政执法局、青山湖区和湾里区进行了调研。通过与有关领导、相关职能部门负责人以及乡镇、村干部代表座谈及走访，我们发现，在城市化快速发展的进程中，城乡结合部农民违法建房问题是当前的热点和难点问题。据市城管执法局统计，2007年至2008年11月，市区城乡结合部共发现农私房违法建筑1276处，拆除941处。违法农私房建筑屡拆不绝、屡禁不止并呈愈演愈烈之势，不仅破坏了城市规划，加大了建设成本，扰乱了管理秩序，而且严重影响了干群关系，给社会造成了不稳定的因素。据市信访局统计，2007年至2008年10月，全市因为农民建房原因到省上访的共756人次，到市上访的1116人次。特别是今年以来，赴京上访54人次，占全市赴京上访总数的27．4％． 一、原因分析 农私房违法建筑之所以屡拆不绝、屡禁不止并呈愈演愈 烈之势，原因是多方面的，集中体现为三对矛盾： 规划的滞后性与农民建房的自发性矛盾。调查发现，我市农村包括城市总体规划范围内的城乡结合部，集镇规划和村庄规划几乎空白。一方面，由于缺乏规划的指引和控制，在大多数村庄内，农民建房要么见缝插针，要么强占耕地，不仅导致农村建筑布局零乱，环境卫生差，安全隐患多，而且土地资源大量浪费，违章建筑大量出现。另一方面，“树大开丫，崽大分家”，“娶媳妇，建新房”是农民一生中的两件大事。走访中我们看到，除一部分先富起来的农民外，大部分村民仍然居住在二、三十年前甚至更早的土木、砖木结构的旧房里。随着收入的增力口，农民改善居住条件的愿望越来越强烈。湾里区南宝村支部书记说，该村共有121户村民，因子女长大成家需要建设住房的有40户左右， 占总户数的33％左右。但是，由于缺乏规划，农民建房的愿望难于通过正常合法途径去实现，导致偷建、抢建现象屡禁不止。 为解决城市总体规划与村镇建设规划衔接伺题，化解城市快速发展与满足农民住房实际需求的矛盾，市、区各级政府也采取了一些相应的办法。如湾里区在不影响城市和风景区总体规划、严格控制建房条件、建房标准的前提下，采取等面积拆旧建新的办法，解决了部分住房特困户住房问题。青山湖区近年来先后规划兴建了农民公寓楼15260套计168多万平方米。尽管如此，农民建房愿望依然十分强烈。如青山湖区一边是加快推进农民公寓楼建设。目前全区在建面积40多万平方米，已规划来开工面积84万平方米；另一边是农民自发性建房屡禁不止。07年至今年11月全区农民违法建筑多达376处。究其原因：一是农民公寓楼主要是解决因城市建设被拆迁的农民住房安置问题。在已建成的农民公寓楼中，用于安置拆迁户的为8983套计88．31万平方米，而出售给本村村民用于解决住房困难的只有4512套计57．53万平方米。对于没有被拆迁的大多数农民来说，住房困难问题仍没有得到解决，更何况部分生活并不宽裕的农民也买不起农民公寓楼。二是农村村落是一个以血缘、亲缘、宗缘、地缘、民间信仰、乡规民约等深层社会关系网络构架的社会生活共同体，具有血脉传承的历史归属感，在就业、社会保障等政策措施还不完善的情况下，农民在观念上难于接受农民公寓楼。三是受规划、布局、设计各方面影响，再加上城乡结合部的部分农民仍然以农业为主业，他们习惯于单户独院的居住环境，农民公寓楼不能完全适应他们的生产生活方式。同时由于社区物业管理特别是水、电、气等居住成本的增加，使得部分农村困难户、低保户难于承受。四是兴建农民公寓楼在农房拆迁安置、土地市场运作、社会配套改革等等诸多因素的制约下，推进难度不断加大。由此可见，规划农民小区、兴建农民公寓楼，不失为解决城市总体规划与村镇建设规划衔接问题、化解农民住房困难的好办法。然而，单一的、局部的规划和“一刀切”的办法，实施起来矛盾很多，困难重重，农民自发性违法建房自然也就屡禁不止。 政策的约束性与农民建房的迫切性矛盾。从宏观政策来看，城乡规划法、土地法等法律法规对农民建房特别是城市和风景区规划范围内农民建房提出了严格的要求。进入新世纪以来，为适应建设现代区域经济中，心城市和现代文明花园英雄城市的需要，我市加快了城市总体规划修编进程，强化了城市规划的约束功能，对城市总体规划范围内的农民建房采取了严格控制的措施。如2001年9月，市委、市政府出台了《关于加强南昌市昌