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关于相对集中行政处罚权有关问题的思考 　　 彭志芳 　　 前 言 　　 　　随着我国市场经济的不断深入，对政府行政系统的管理提出了越来越高的要求，传统的行政职能划分已适应不了宏观调控管理思想的基本要求。市场规模的日益扩大、利益组合关系的日趋复杂、交织性社会事务的不断涌现，使以前非常细化的职能划分难以应付。要么出现管理中的调控缺位，要么出现互相推诿或越权。要消除此种种弊端，政府行政系统必须以一个相对一致的姿态调控具有交叉性的社会关系和难以归类的社会事态。在这种背景下，行政处罚法第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”为推行第16条的规定，国务院在其发布的《关于贯彻实施（中华人民共和国行政处罚法）的通知》（国发[1996]13号）中规定：“各省、自治区、直辖市人民政府要做好相对集中行政处罚权的试点工作，结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院批准后施行。”这样，国务院文件将行政处罚法第16条的规定概括为“相对集中行政处罚权”，此后一直采此叫法（实践工作中有的称其为“综合执法”）。对于解决多头执法、职权分散和交叉、执法机构庞大等问题，“相对集中行政处罚权制度”无疑是一个突破方向。 　　全国各地相对集中行政处罚权的实施，实现了执法职能的相对集中，能够有效克服分散执法软弱无力的弊端；责任明确，减少职责交叉和执法推诿扯皮，提高了执法效率；精减了执法机构和执法人员；而且在一定范围内进行了行政处罚权与行政许可权相对分离的探索，为进一步改革和完善我国的行政执法体制以及政府机构改革进行了有益的尝试。但是，在相对集中行政处罚权制度取得成效的同时，实施过程中也暴露出诸多问题。笔者拟通过本文对存在问题的分析，提出自己初浅的认识，以期引起大家对此项制度改革的关注和讨论，并以此为解决实践部门的困惑有所裨益。 　　 一、简要回顾 　　行政处罚法确立相对集中行政处罚权制度之后，1997年5月北京市宣武区第一个启动以城市管理领域为突破口进行相对集中行政处罚权试点工作，至2002年8月份，全国已先后有23个省、自治区的79个大中城市和3个直辖市经国务院批准，开展了相对集中行政处罚权的探索性工作。通过成熟的试点之后，国务院于2002年8月22日发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号），授权省、自治区、直辖市人民政府批准决定在本行政区域内开展相对集中行政处罚权工作（不再需要国务院审批）。该文下发之后，相对集中行政处罚权试点阶段结束，此项制度在全国全面铺开。 　　从已经批准实施相对集中行政处罚权的城市实际调整的行政处罚权范围看，主要集中在城市管理领域。城市管理是我国行政管理大系统的一个分支系统，而其本身又可以分解为若干个职能不同的子系统，所以它是一个十分复杂的整体。城市管理方面的职责主要有城市规划、房屋、土地、建筑业、市政公用事业、市容环卫、园林绿化、公安交通管理等方面。与之相适应，在行政处罚相对集中以前，原来由规划、房管、国土、建设、市政、市容环卫、园林绿化、交警等多个主管部门行使的各自行政处罚权，造成条块分割、多头执法、重复处罚等现象，也容易导致各职能部门之间的纠纷和矛盾。因而城市管理领域是权力行使重合比较显见的领域。“在开展相对集中行政处罚权试点初期，考虑到城市管理的内容比较复杂，涉及面广，执法主体比较多，在这一领域中相对集中行政处罚权，有利于取得经验，推进工作。”“实行相对集中行政处罚权的领域，是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出的，严重影响执法效率和政府形象的领域，目前主要是城市管理领域。”所以，目前各实施城市基本上都是在城市管理领域内进行相对集中行政处罚权，在此基础上，有些城市已经开始在交通、文化等行政管理领域开展相对集中行政处罚权工作。 　　 二、存在的问题 　　 　　（一）集中行政处罚权的范围不明 　　1．立法不明确造成实践混乱 　　行政处罚法第16条仅规定了相对集中行政处罚权制度，同时规定“限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”，不能集中由其他行政机关行使。除此之外，该部法律对可以相对集中行使的行政处罚权没有规定具体领域和具体范围。究竟应当集中行使哪些行政处罚权，相对集中到什么程度，对这些问题，即便是国务院及其法制办给各实施城市的批复也只是列举了几大类涉及城市管理方面的行政处罚权，缺乏明确的界定及界定的标准。国务院及其法制办批复给实施城市的相对集中行政处罚权的范围，主要是城市管理领域的有关行政处罚权，主要是指市容环境卫生、市政公用、城市规划、环境保护、园林绿化、工商行政、公安交通管理等方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权。