简约治理-与集体林改政策在中国乡村的实践.pdfVIP

2013’杨凌国际农业科技论坛暨第十一届中国林业经济论坛论文集 “简约治理’’与集体林改政策在中国乡村的实践18 贺东航 (华中师范大学中国农村研究院武汉430079) 摘要：本文用“简约治理”理论审视林改作为国家政策“落地”村庄的过程，认为“简约治 理”模式仍然在中国乡土社会中取得了一定的绩效。这提醒国家政策进入乡土社会时，要根据地方 实际，通过“正式权力的非正式运用”、“准官员”的治理机制等方式，把国家政策的“顶层设计” 化为“村庄实践”，实现国家政策目标。 关键词：简约治理；林改政策；乡村实践 一、引言：简约治理理论及其内涵 “简约治理”是黄宗智研究中国乡村治理逻辑的一种尝试性解读。，它有三个内涵： 第一，它强调了半行政实践的治理方法。行政组织可以在乡村治理采取“正式权力的非正式应 用”，以达到乡村治理的效果。黄宗智认为，这样的乡村治理特征是中国乡村治理蕴含的文化基因。 第二个内涵在于，“简约治理”认识到了乡村治理中准官员的使用。黄宗智从这个角度去考察税 费改革前的村两委(村委会和村党支部)，认为村两委属于准官员。“被称作‘集体’政府的村‘政 府’实际上具有许多过去的半正式行政方式的特性……而且，在作为政党国家代理人或‘官员’的 同时，他们也是村庄的代表’’19。在国家政策落脚在乡土社会时，村两委起到十分关键的作用。 第三个内涵在于，黄宗智构建的“简约治理”理论是“儒法合一的治理”，在地方治理的层次上， 把一个代表刑罚、纪律和去人格化行政的法家的严厉父亲和一个依赖仁慈、和谐和道德楷模的儒家 慈祥母亲结合在一起。 笔者认为，黄宗智的“简约治理”理论在对研究林改公共政策如何落地具有很重要的借鉴意义。 二、“简约治理视角下的林改政策“落地实践 众所周知，文本形态或政府话语体系下的公共政策转化为现实形态的政策目标的过程并不是一 个直线的过程。政策目标从中央到地方往往经历政策细化或再规划的过程。202008年开始启动的于 集体林权制度改革，是一项涉及到全国不同层级、不同利益主体的重大公共政策，在中共中央的高 位推动下，全国有一千万多名基层和乡村干部直接或间接地参与到这场改革中。而林改政策从宏观 18本研究为国家社科基金重大项目“中国集体林权制度改革研究”(项目编号：09zD45)和教育部新世纪优秀人才 支持计划“集体林权制度改革的项层设计研究”的阶段性成果(项目编号教技函(2011)95号)。 19黄宗智．集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政[J】．开放时代，2008，(2)． 20贺东航、孔繁斌：《公共政策执行的中国经验》，《中国社会科学》2011年第5期。 519 2013’杨凌国际农业科技论坛暨第十一届中国林业经济论坛论文集 治理场域到最终“落地”，关键在于最后一级的村级场域中。这是因为，第一，“村落”概念既是行 政区域单位，更是一种自然地理单位，集中体现集体林地经营中人与自然、社会与生态的和谐统一。 第二，集体林地产权属于农民集体所有，按照中央的安排，“村组具体(负责林改)操作”是我国集 体林权改革政策设计及实施的路径，集体林权制度改革政策实施必须落实到村庄村落层面，才能发 挥其政策效力。第三，村级林地制度实践是国家正式制度和村庄非正式制度博弈的交融点，由此可 以看出国家正式的集体林权制度改革设计如何受到村庄固有的各种非正式制度(包括民间惯例、宗 族观念等)制约，并与之博弈。21 对村级林改实施过程的研究表明，黄宗智的“简约治理”理论在对解释林改公共政策落地具有 重要的说服力。在这里，我们通过三个案例来看“简约治理”的内涵。在这三个案例中，分别涉及 到“简约治理”中的三个内涵，半正式行政的治理、准官员的治理、儒法合一的治理，下面我们通 过对林改的明晰产权、调处林权纠纷、村级林改方案实施的治理来进一步理解“简约治理”是如何 助力于林改政策的“落地”? (一)半正式行政的治理：林业站在林改中的角色 首先看基层林业站。基层林业站是林业工作的最基层组织，是农村基层管理各项林业事务的职 能机构，是国家林业主管部门的“腿”和“触角”，是林业工作延伸基层的“毛细血管”和“神经末 梢”。“上面千条线，下穿一根针”。国家有关