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建立公交行业成本费用评价和低票价补贴机制架构初探 武汉市公交集团公司规划发展部 章钢 陈镇海 公共交通暨公交优先的原则。这是城市经济发展的需要，也是建立资源节约型、环境保护型社会 和和谐社会的需要，同时又是政府和人民的共同愿望。但是，由于我国城市公交物质基础薄弱， 加之公交票价的计划性(政府定价)与公交生产各要素市场性(市场定价)所产生的矛盾，致使 城市公交企业亏损严重、资金极度紧张。 2006年，北京市政府为缓解市区交通拥堵、迎接奥运，在投入40亿用于更新公交车后，又 补贴公交21．33亿元，用于补贴公交月票有效线路运营亏损、IC卡折扣减收和燃油涨价价差支出， 缓解了公交企业的困难。北京市的做法正是建城(2006)288号文件提出的“城市公共交通发展 要纳入公共财政体系”精神的现实写照，正确诠释了公交发展中政府和公交企业的责任。实际上， 通过近几年的实践、探索，对于是否应当对城市公交予以财政支持的认识是统一的，但关键问题 过“建立规范的成本费用评价制度和政策性亏损评估制度”及“补贴、补偿制度”来解决，但如 何操作均未有详述，故试作一文，以期抛砖引玉。 1 政府和公交企业在城市公交发展中的责任 虽然建城(2006)288号文件将城市公交注1定位于“社会公益事业”，但从目前国内情况看， 经营城市公交的企业在本质上仍然是经营性的公司，是市场经济中的个体。一方面，公交企业经 营管理必须符合企业的基本特性，包括追求利润；另一方面，公交企业经营的却是具有明显社会 公益性和公共服务性的准公共产品，其公益性制约了企业对利润的要求。没有利润，企业无法发 展和抵御市场风险；追求利润又会影响市民出行的需要。所以，这个矛盾只能由政府来解决，即 “用公共财政购买公共服务”，这是政府的责任。以下公式较好地说明了城市公交经营中政府与 企业各自的责任： 运营成本+公益性成本+合理利润=运营收入(低票价)+补贴 该公式是通过基本财务公式“成本+利润=收入一，结合公交行业的特殊性推导而出。 上述公式可视为企业行为与政府行为的平衡关系。等号左边是企业经营行为，由企业控制； 等号右边是政府行为，政府所主导。只有在公交企业控制好自己的经营行为、政府尽力使等号左 部分满足右部分需要的情况下，公交企业才能进入良性循环，才能健康发展。进一步分析可知， 运营收入(低票价)与补贴成反比，即票价越高、补贴越少，票价越低、补贴越多。所以，低票 一92— 价补贴政策问题的实质是政府和人民群众如何分担公交成本的问题。政府承担的越多，人民群 众承担的越少，公交票价越低；反之公交票价则越高。 很明显，企业的主要责任是搞好运营服务，政府的责任是监督企业履行公益性服务并为“低 票价”政策“埋单”，补偿由政府确定的“低票价”所不能弥补的运营成本差额、公益性成本和 合理利润。 2成本费用评价制度和低票价补贴制度架构 成本费用评价和低票价补贴是两个密切联系的问题，成本费用评价是低票价补贴的前提，低 票价补贴是成本费用评价的目的。对公交企业予以合理补贴，必须建立成本费用评价的制度框架。 2．1整体架构 本文所设计的成本费用评价制度和低票价补贴制度架构可简述为“先核、后评、再补贴”。 “先核”指的是对公交企业提供的服务设定指标进行考核，对考核结果进行评分或分级。 进行“先核”的原因是，公交企业所提供准公共产品是否符合要求、企业对公交发展的贡献等内 容决定了公交企业成本评价的原则，即按“优质优价”的原则，将考核结果与公交成本评价标准 挂钩，如考核结果显示企业服务好、对城市公交发展贡献大，政府评价标准可适当放宽，增加对 公交企业的补贴，从正面鼓励企业投入：反之，则意味着企业运营投入不足或资源利用效率低下， 在不影响公交运营的情况下，政府可依据考核结果调紧成本评价标准，减少对公交企业的补贴， 从侧面督促公交企业加大投入或提高资源利用率。 “后评”指的是对企业的成本、合理利润进行评价，主要考查实际发生额是否超过成本标准。 “再补贴”指的是在前两步的基础上，确定对公交企业的补贴，由政府及时拨付。 2．2公交企业服务指标考核系统 因公交企业提供的是准公共产品，考核对象是公交企业的运营情况，考核结果又主要是为公 交成本评价服务的，故公交考核指标的设定应侧重于对公交企业整体运营效果和资源利用效率的 考核，指标不宜多，且应易于统计和计算。对于体现公共交通规划、建设水平等与政府职能相关 的指标，如与线网设置、场站建