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第四篇“卜二五”展望329 国家层面的环境保护规划相关问题探讨 郭怀成李娜刀谓 (北京大学环境科学与工程学院，北京，100871) 摘要：国家层面环境规划是对我国环保工作的统领和指导，对指导各个时期我国环境保护工作发挥巨大的作用。 本文回顾了国家层面环境规划的层次构成、编制内容、规划演变与规划实施等，对环境规划在各环节存在的主 要问题进行了剖析，并为国家层面环境规划的未来发展提出了对策建议。未来国家层面环境规划需要构建合理 的规划结构，理清各层级规划的重点并明确其定位，做好规划间在时间和内容上的衔接，强化规划的目标约束 性，经济导向性和空问调控性，实施规划评估、考核／反馈机制． 关键词：国家层面环境规划衔接实施评估 作为国民经济和社会发展规划的组成部分，国家层面环境规划由国家制定和颁布， 是对我国一定时期内环境保护工作进行统领和指导，也是政府环境保护职责的体现。“六 五”到“十一五”期间，我国已经开展了一系列重要的国家环境保护总体规划和污染防 治要素规划的制定和实施，对指导各个时期我国环境保护工作发挥了巨大的作用。但是， 目前规划的完成情况和实施效果并不乐观。而展望近期和长远中国的发展，中国城市化 进程正处于加速阶段(当前城市化水平45％左右，按照1％的年增长率，城市化进程进入 到稳步发展阶段至少还要10--20年)，这必将使生态环境承受更大压力。因此，做好国 家层面环境规划的编制和实施将面临更大的挑战和压力，而且更彰显其意义。本文通过 回顾我国国家层面环境规划的发展，总结规划的衔接、编制、实施等环节现状及存在的 问题，提出针对性的对策建议。 一、国家层面环境规划的回顾 30多年来，伴随着整个环境保护事业的产生和发展，环境保护规划也经历了从无到有， 从简单到复杂，从局部到全面的发展历程，已经成为我国环境管理所围绕的一条主线。 1973年召开的第一次全国环境保护会议上，提出了环境保护工作的“32字”方针， 即对环境保护和经济建设实行“全面规划、合理布局”，这标志我国的环境保护规划开始 孕育发展。由于环境工作刚刚起步，国家环境规划处于零散，不系统状态。“六五”期间， 环境保护计划开始纳入国民经济和社会发展计划，并成为其中的一章。该章对环境目标 作了一定的表述，但尚未形成独立的环境保护规划文本。 “七五”期间，国家计划委员会和国务院环境保护委员会制定和联合下发了第一个 国家环境保护五年计划——《国家环境保护“七五”计划》，内容包括环境保护的目标、 330环境规划：回顾与展望 指标和措施。1989年，编制环境保护“八五”计划的准备工作全面展开，从国情分析为 出发点，以总量控制为技术路线，以纳入国民经济和社会发展计划为支持保证手段，在 科学性和可操作性都取得了较大的发展。此外，1994年国家计委和国家环保局发布了《环 境保护计划管理办法》，从而使规划编制工作有法可依。 “九五”环境保护规划提出了“一控双达标”的要求，实施重点区域(“三河”“三 湖”“两控区”)污染防治，推出了全国主要污染物排放总量控制计划、中国跨世纪绿色 工程规划两项重大举措，在一定意义上完善和丰富了环境保护规划内容，也是对“七五” “八五”等历次环保计划的创新和突破，也是同国际接轨的做法，但环保“九五”计划 基本上是以污染防治为重点。在“十五”国民经济和社会发展规划指导下，环保“十五” 计划坚持环境保护基本国策和可持续发展战略，以改善环境质量为目标，但总体上还是 以污染防治为主的规划。 “十五”期间，国民经济与社会发展规划发生了一些重大的转变，从传统的GDP增 长和总量平衡规划转向更加注重区域协调发展和空间布局的规划，最为突出的表现是“十 一五”环境保护总体规划第～次以国务院批复形式颁布，主要污染物排放量控制作为约 束性指标纳入到社会经济发展规划中，强调和体现政府职责，环境保护相关内容和要求 越来越成为各级政府的中心工作。此外，与以前的环境保护规划相比，规划的实施力度 有所加强，在较大程度上改变了“规划规划，墙上挂挂”的不合理局面。 二、国家层面环境规划简析与评估 (一)国家层面环境规划层次结构和衔接 (1)国家环境规划层次结构 目前，我国的环境规划按照行政层级可以分为：国家、省(自治区、直辖市)、市、 县(区)。各层级又分别制定水、气、噪声和生态环