实现耕地总量动态平衡的困难及对策.docVIP

实现耕地总量动态平衡将面临的困难与对策 许 坚 （中国土地勘测规划院 北京 100035） 摘要：本文分析了目前实现耕地总量动态平衡面临的困难，在此基础上，提出了实现耕地总量动态平衡面临的对策。 关键词：农业结构调整；建设用地；自然灾害；管理体制；后备资源；目标责任制 最近，国家土地管理局提出“九五”期间要争取实现耕地总量动态平衡，即保证现有耕地总量不再减少，并努力做到随着经济发展和人口增长耕地总量也有所增长。1994年我国耕地面积净减少量596.9万亩，为此，国家土地管理局于1995年6月 16日-19日在江苏省扬州市召开了全国耕地保护工作会议，姜春云副总理专程到会并作了重要讲话。会后，国家土地管理局确定1995年下半年全国土地管理工作的重点是保护耕地，要力争1995年全国耕地净减少量比1994下降一半。全国土地管理部门的同志为此中心工作付出了艰辛劳动，但最后统计，1995年我国耕地净减少量仍达583.3万亩，只比1994年减少了13.6万亩。有人据此认为，现在我们要实现耕地总量动态平衡，即耕地净减少量为零，这是不可能的。笔者认为，实现耕地总量动态平衡的意义是重大而深远的，只要我们正视困难，下定决心解决困难，耕地总量动态平衡的目标是可以实现的。我们面临的困难主要有： 1.农业内部结构调整占用大量耕地。自80年代初期以来，每年耕地减少总量的60％以上都是农业内部结构调整造成的。农业部、国家土地管理局等部门先后发过多次文限制农业内部结构调整占用耕地，但成效都不大，因为它属于农业生产经营范围内的事，农业主管部门只能引导，土地管理部门管理监督则无明确的法律依据。现在要实现耕地总量动态平衡，农业内部结构调整占用耕地应该怎么管理，这是一个难题。 2.农民建房占用不少耕地。据国家土地管理局计财司统计资料显示， 1996年第一季度国家建设用地8229公顷，其中占用耕地4067公顷，分别比去年同期下降30. 8％和21.6％；集体建设用地919公顷，其中占用耕地476公顷，分别比去年同期下降36.2％和39.6％；而农村个人建房用地1769公顷，其中占用耕地811公顷，分别比去年同期增长8.1％和45.1％。在各类建设用地总量大幅度下降的同时，农村个人建房用地大幅度增长，我们必须对农村个人建房加以有效管理。1992年以前，农村宅基地实行有偿使用，基本刹住了盲目扩大宅基地的歪风。但后来由于把宅基地有偿使用与加重农民负担联系在一起，取消了宅基地收费，致使对农民建房失去了有力制约。现在要实现耕地总量动态平衡，农民建房占用耕地怎么有效管理，这是又一个难题。 3.以国家投资为主搞的建设占用不少耕地。目前，以国家投资为主兴建的能源、交通、水利等大中型建设项目占用耕地的面积比较大。根据有关规定，这些项目若经国务院批准，是可以免缴占用耕地的有关税费的。国务院批准的可以“免缴”，有的省就规定经省政府批准的可以“减缴”。这一免一减造成的耕地总量减少，市、县政府是不会自己花钱去开发复垦把它补齐的。而为了实现耕地总量动态平衡，又必须把它补齐。 4.自然灾害毁掉大量耕地。我国目前生态条件较差，每年都有100多万亩耕地毁于自然灾害，怎么将自然灾害造成的损失降下来，怎么使自然灾害造成的耕地损失与新开发出的耕地达到动态平衡，这也是一个难题。 5.多数地方政府领导人未认识到耕地保护的意义。我国正处在工业化快速发展阶段，在这种宏观经济背景下，目前我国多数地方政府领导人未认识到耕地保护的意义，他们只从眼前、局部利益上考虑问题，比如，把城市规划搞得很大很大、乱建开发区、违法批地、低价过量出让土地、盲目号召农业内部结构调整和修路等等，结果造成大量耕地损失。目前我国法律法规赋于地方政府很大的权力，据估算，每年由于地方政府领导人滥用管理权而造成的耕地减少量，约占耕地减少总量的60％。因此，如果地方政府领导人不重视耕地保护，那么仅土地管理部门一家在那里努力工作也是难以实现耕地总量动态平衡的。 6.种粮效益太低强力诱导人们将耕地变为非耕地。就我国目前的生产方式来说，将土地用于种粮效益是最低的。典型调查发现，每亩地种粮纯收入约为600元(未扣除劳动力成本)，种果树约为2500元，搞养殖约为3500元，乡镇企业6000多元。由于种粮效益太低，在没有其他投资机会的情况下，人们才会种粮，只要有其他投资机会，人们就会将耕地转变为非耕地。地方政府领导人之所以不重视耕地保护，归根结底也就是由于种粮效益太低造成的。比如，如果开发复垦一亩耕地的成本达到 6000元以上，那么从经济的角度来说开发复垦耕地就是不划算的，因为6000元的利息就是600元，等于种粮的效益。即使开发复垦一亩耕地的成本没有6000元，比如只有