从空间设计到空间政策——南京市绿色空间保护的规划反思与探索.pdfVIP

和谐城市规划——2007 中国城市规划年会论文集 2 问题分析：基于空间设计的规划弱效 在中国快速城市化背景下，南京绿色空间保护规划失控的原因是多方面的，但从根本上说是规划的保护力不能 有效抵御对绿色空间的扩张力。城市规划是调控城市空间发展的重要工具，应该哦绿色空间保护的规划失控并不能 完全归责于城市规划，本文仅仅从城市规划的角度，反思规划失控的原因，结合南京市绿地系统规划（以下简称绿 地系统规划）和南京主城南部地区绿化隔离带规划（以下简称绿化隔离带规划）为例，对如何强化城市规划对绿色 空间的保护和控制作初步的探索。 2.1 “绿色空间” 的复杂性 我国许多城市规划所划定的绿带，宽度较窄，现状 既有农村居民点，还有新建的工业小区、住宅区等，而 且还面临强烈的开发建设的压力。基于此采用“绿色空 间” 的概念更为合适，绿色空间是指城市及农村建设用 地之外的绿色开敞空间，包括绿化用地、河流水面、耕 地、园地、林地及其它非建设用地。如北京市第二绿化 带对绿色空间的解释为：绿色空间内森林覆盖率达到 50% 以上，绿化率达到60% 以上，建设用地控制在20% 图2 南京主城南部绿化隔离带内建设现状 ① 。比如在总体规划所划定的生态绿化空间内，有许多 在现状上并不是纯粹的绿色开敞空间，有的甚至有相当大的建设量。但在总体规划编制中，经常会无视或回避现实 矛盾，为追求技术上或形态上的完美，满目套用国外有关绿化隔离带的概念，这就必然导致规划的可实施性减弱。 比如在绿化隔离带规划中，部分规划中对绿地的划定没有充分考虑现状，比较粗略，可实施性较差，许多规划绿地 内现状建筑质量尚好，在规划期内改造成绿地的可能性极小。如《秦淮新河以北地区控制性详细规划（2005—2010 ）》 中在宁芜公路东侧规划的防护绿地，现状存有大量住宅，在规划期内变成绿地的可能性几乎为零。 2.2 规划的空间冲突 2.2.1 部门规划的空间冲突 由于我国尚未形成一个完整统一的空间规划体系，还是根据原有的以生产要素为依据进行专项规划的做法。这 些规划也许从某个要素的角度看是合理的，但落实到某个具体的空间，可能就面临空间重复以及空间冲突等问题。 也就是说如果宏观层次的规划可以各由相关部门提出指导思想，在基层就面临着如何将不同规划进行空间落实的问 题。目前，各个部门规划的出台和实施往往都是各部门按照各自的职能划分分别进行运作的。由于部门视角的局限 和部门利益的影响，在具体行动上缺乏统筹和协调，往往难以形成合力，实施效果不佳。 目前与南京市绿色空间保护相关的规划，除了城市总体规划之外，还有由各相关部门制定专项规划，主要有： 南京市土地利用规划、绿色南京规划、南京生态市建设规划、建设东部城市绿色中心规划、南京林业十一五规划等。 这些规划都非常重视市域绿地系统的建设，并提出了越来越高的发展目标，但一系列规划都只停留在框架结构和量 化目标上，未能做到真正落地，难以得到实施保障，缺乏操作性。以南京市生态市建设规划为例，其生态网架的建 构，与城市空间布局结构的相互吻合和支撑度还需要优化，划定的生态廊道、生态功能保护区，局部地区与现状已 有城市建设用地有一定的矛盾② 。 2.2.2 不同层次规划的空间冲突 城市总体规划并不是实施性规划，还需要落实到控制性详细规划以实现对空间开发的控制。但是在实践中，控 制性详细规划的编制必须考虑总规划编制完成以后所发生的新的变化，重新考虑现实空间中所面临的矛盾。此外， 控规编制更加受基层政府利益和市场利益诉求的影响，使得控规并不能很好的落实总规的要。比如在绿化隔离带规 划中，城市总体规划要求该地区以绿色开敞空间为主，但接下来编制的相关规划中却没有得到很好的落实③ 。它们大 都将该地区作为一般性城市用地考虑，在容积率、建筑密度、建筑高度控制等技术指标方面与总规目标相背离。按 1237 和谐城市规划——2007 中国城市规划年会论文集 ④ 这样的规划进行城市建设，未来绿地和水域面积约占 33.4%，与总规既定目标相差甚远，生态隔离作用将荡然无存 。 由于总体所划定的绿色空间并没有非常具体的空间坐标定位，基层政府根据以往的经验得出，他们可以在具体 实施的时候采