地方人大常委会_重大事项决定权_的程序机制_冯健鹏.pdfVIP

人大制度研究 地方人大常委会“重大事项决定权”的程序保障，不仅仅是对现有程序的技术性修 补，更是涉及整个制度设计思路的改变。 地方人大常委会“重大事项决定权”的程序机制 □ 冯健鹏 我国宪法第一百零四条规定“县级以上的地方 可以提出意见建议”的事项具体化为17项；贵州省 各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区 将前述两类事项具体化为8项和17项；山东省将前 [1] 域内各方面工作的重大事项”，地方组织法第四十 述两类事项具体化为13项和20项等等。 四条第四项将该项权力明确为“讨论、决定本行政区 尽管如此，“重大事项在规范上难以明确化”的 域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资 问题仍然没有得到解决。应该看到，“重大事项”本 源保护、民政、民族等工作的重大事项”——这成为 身就是难以在实体上加以明确化、甚至在明确化后 地方人大常委会重大事项决定权的宪法和法律依 可能有害于该项权力行使的：从这个概念本身来说， 据。这项权力在传统上被认为属于人大立法权、监 “重大”是个相对的、动态的表述，“重大事项”因而也 督权、决定权、任免权这四项基本职权中的决定权， 是相对的、动态的，会因时因地发生变化，过于明确 [3] 是地方人大常委会的一项基本权力。 化反而会影响其社会适应性 ；从这个概念的设置 自1988年安徽省人大常委会制定关于重大事 来说，“重大事项决定权”与立法、监督、任免等权力 项决定权的地方法规以来，已有多个地方人大常委 相比，本身就具有兜底的色彩，过于明确化则会对整 会进行了类似的地方立法；相关的理论研讨也进行 个权力配置结构造成不良影响。 了20多年，但该项权力的行使状况却并不尽如人 换言之，从实体上说，“重大事项”就处于“既不 意，有实务工作者将其归纳为“四多四少”，即“提出 能不明确”和“又不能过于明确”的两难境地，这也成 意见建议的多，作出决议决定的少；被动例行的多， 为重大事项决定权难以有效行使的深层因素之一。 主动行权的少；决定事项程序性的多，实质性的少； 在这种情况下，与其一味追求实体概念的明确化和 [2] 决定内容抽象空洞的多，具体指向的少”。造成这 具体化，倒不如换一个角度，从程序方面对其规范化 一状况的因素有很多，就规范层面而言，最广为诟病 并进而加以保障，即在代议民主的框架内，将某一具 的就是“重大事项”作为一个概念，在宪法和法律上 体事项是否“重大”交由常委会进行判断，在程序上 过于抽象和笼统。相应的，许多地方法规也试图以 确保这种判断的合理性与及时性，并确保被认为是 “列举条款加兜底条款”的方式，将“重大事项”具体 “重大”的具体事项在之后的“议”和“决”两个阶段都 化，例如广东省将“应当由本级人大常委会审议并作 能获得妥善的处理。也就是说，“重大事项决定权” 出决议决定”的事项具体化为11项（包括兜底条款， 的关键并不在于事先将具体的“重大事项”一一罗列 下同），将“应当向本级人大常委会报告，人大常委会 （这是不能也不应罗列穷尽的），而是在于有一个适 - 4 - 《人大研究》2011年第11期 （总第239期） 当的机制能随时判断某具体事务是否属于“重大”并 议本身毕竟没有自行决定某事是否属于“重大事项” 确保后续的适当处理。 的权力，而只能依据外在的实体标准来判断，即只能 于是，对“重大事项决定权”的分析就有了新的 乞灵于清单式的“重大事项列表”，而正如前述，这样 思路：首先，需要考察现有的相关程序与足以保障 的列表实际上是无法最终明确的——换言之，这样 “重大事项决定权”运转的目标相比，还存在哪些差 的程序安排仍然会陷入前述的界定“重大事项”的两 距？其次，相关的程序设计当然有多种选择，那么在 难境地。 选择过程中需要考虑哪些基本因素？最后，“重大事 在讨论和决定程序方面，基本上都是要求按照 项决定权”程序保障的具体完善措施可以有哪些？ 本级人大常委会的议事规