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公共政策的社会稳定风险评估 童 星 （南京大学社会学系教授、博士生导师 南京 210093） 摘要：高风险社会扩展了公共政策的传统边界，改变了公共政策的评价标准，“收益- 风险”之 比将取代“成本- 收益”之比，成为新的公共政策评价标准，即最多的利益相关群体可接受的政策才 是好政策。因此，重大政策决策出台或重大建设项目审批之前，应当对其所带来的社会稳定风险进 行评估。为此，就要正确地解决社会稳定风险评估的地位、主体、方法、问责等问题。与客观存在的 “风险- 灾害- 危机”的因果链条相应，全过程的应急管理应包含“风险管理”、“灾害（应急）管理”、 “危机管理”，它们各自的功能不同。灾害（应急）管理只能控制事态，危机管理旨在减少损失，风险管 理才能消除隐患、杜绝危机。政策决策出台和重大项目审批之前，对其所带来的社会稳定风险进行 评估就是政府风险管理的重要内容。 关键词：公共政策评价 社会稳定风险评估 全过程应急管理 政府风险管理 中图分类号：C934 文献标识码：A 文章编号：1004- 0730（2010）09- 0114- 06 从表象上看，近些年来，我国自然灾害频繁发 后来，我和我的主要助手张海波一起汇聚了 生，生产事故屡禁不止，生态环境持续恶化，有毒 “工程- 技术”、“组织- 制度”、“政治- 社会”等三 食品无处不在，新型传染病防不胜防，群体性事件 大研究传统，原创性地提出了“风险- 灾害（突发 愈演愈烈，社会治安形势异常严峻。 目前，全国每 事件）- 危机”的理论分析框架，揭示了风险与危机 年因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安 之间的因果关系，并将灾害（突发事件）视为风险 全事件造成的非正常死亡超过20 万人，伤残超过 转化为危机的导火索。在此基础上，提出了包含风 200 万人，经济损失超过6000 亿元人民币。除了人 险管理、灾害管理（应急管理）、危机管理在内的全 员伤亡和经济损失，其政治和社会的负面影响也 过程广义灾害管理。[2] 难以估量。 早在 2005 年，我受托对 “十一五” 期间 扩展公共政策的边界，更新公共政策的评价 （2006- 2010 年）江苏省有可能发生的重大社会风 险进行识别和预测，曾提出了以下十大社会风险： 我和张海波曾在《高风险社会中的公共政策》 ①就业（特别是大学生就业）风险；②农民失地风 一文中提出，高风险社会已经扩展了公共政策的 [3] 1 险；③房地产风险；④市场风险；⑤乡村债务风险； 传统边界，改变了公共政策的评价标准。 1 4 ⑥社会报复的风险；⑦安全生产的风险；⑧卫生安 前者是指当今所有的政策都直接或间接地表 全风险；⑨ 网络安全风险；⑩灾害风险。[1] 现为公共政策。从纵向上看，如果说以前的公共政 策主要着眼于解决业已存在的问题，那么当今的 我们在政策的制定和实施过程中，仍然十分依赖 公共政策则应以前瞻性或预防性为导向，现在还 于专家话语和科技理性，不顾民众对风险的可接 不存在的事件强烈地影响着我们当前的事务和行 受性而强制推行，引发社会不满，其中典型的表现 为。也就是说，现代风险已经彻底改变了现在、过 便是各地屡禁不止的“强制拆迁”。对于推行“强制 去和未来的关系，不再是过去决定现在，而是未来 拆迁”的地方政府而言，他们衡量政策好坏的标准 的风险决定我们今天的选择。[4] 从横向上看，几乎 仍然停留在“成本- 收益”的比较，而有意或无意