相对公平与整体效益最大化上海大都市地区城镇发展规划的问题与出路.pdfVIP

!### 城市规划汇刊 2003 年第5 期 总第147 期 相对公平与整体效益最大化＊ ———上海大都市地区城镇发展规划的问题与出路 杨 帆 陈秉钊 提 要 通过参与上海郊区小城镇的规划编制工作，在肯定上海市的一些成功做法的同时提出了大都市地区城镇规划编制研究中需要 继续探讨的问题，并对现行的城市规划编制方法进行了剖析，提出建立“规划单元”等规划对策，指出体制和制度环境制约了城 市规划的有效性和科学性，城市规划体制的改革应当与政府体制改革相一致，并为各种政治和经济博弈行为提供一个对话的平 台。 关 键 词 大都市地区 城镇规划 规划单元 文章编号 l000 - 3363（2003 ）05 -0029 -05 中图分类号 TU98l；F29l. l 文献标识码 A 发展小城镇是20 世纪末国家推 题的出现不在于发展策略的正确性，而 个大都市地区的其他组成部分之间是 进城市化进程中的一个重要 在于它是不是总是有效的并能够得到 一种协作或者服从关系；其次，小城镇 环节，这一战略使我国沿海发达省份的 很好的实施。 还须考虑自身的发展问题，因为无论是 城市化进程呈现出令人振奋的景象，各 在全球和区域环境中，小城镇必须具有 地根据国家宏观战略提出了适应本地 1 上海市“三集中”政策实施中面临 一定的竞争能力，否则其存在的基础就 情况的具体策略，包括城镇产业结构调 的问题 会动摇，也就没有能力通过发展不断改 整、城镇合并进行空间重组、以及创造 善自身的社会经济状况。 更有吸引力的城镇居住环境等。上海 客观上，政府的政策有力地推动了 我国传统的等级制的城镇体制造 市率先提出了“三集中”的原则，并根据 大都市地区小城镇的发展，这种作用是 成了这种双重定位的要求，小城镇一方 国家的宏观政策和区域经济环境，提出 以整个大都市地区的整体利益为目标 面要依附于大都市（或者大城市），并希 ! 的，这一目标的有效实现，应当建立在 了“实力看郊区”的城市发展战略，这 望从那里得到不断的政策支持和资金 一目标的实现将是上海市近一个阶段 地区整体利益和每个小城镇自身利益 投入，这使得大都市地区的城镇发展有 进行城市规划和制定城市发展政策的 之间高度的双赢关系上。事实表明， 条件得到有效的引导和控制；另一方 重要突破口。在这一原则的指导下，上 这种宏观的有序和理性在规划的实施 面，推动地方经济、增强自身实力的愿 海市进行了多层次的探索和实施行动， 过程中由于受既得利益的影响而有些 望促使小城镇不断寻找政策空隙“超常 包括在总体规划 中进一步明确了城镇 “变形”，为了追求“公平”发展机会， 规”发展，这使得很多政策指导在基层 体系结构，限制了小规模的集镇和村一 一些“超常规”的举措和“政策擦边 无法得到完全、有效地实现。“三集中” 级建设，并通过行政区划调整将2l2 个 球”行为会大量出现；根本原因不是政 政策无论在理论界还是在政府部门都 建制镇归并成了l02 个。 策本身的科学性和理性出现了问题， 得到了普遍的支持，但是，在上海郊区， 很显然，这种“自上而下”的城市规 而是“控制”与“引导”的工作做得不 仍然有相当一部分村办或者村与外资 划反映了在理论指导下政府积极参与