地方政府公共财政可持续性研究【荐】.docVIP

地方政府公共财政可持续性研究 本文将研究视角定位在地方政府的公共财政收支上，开创性地提出“公共财政收支缺口成本异化”假说。在此基础上，结合跨期预算约束下的财政可持续性理论，使用时间序列单位根检验方法、面板单位根检验方法及面板序列协整关系检验方法研究了我国地方政府公共财政的可持续性。研究结果显示：无论是从全时间段（1952-2011年）、还是以分税制为节点的前后时间段（1952-1994年和1995-2011年），地方政府公共财政收入和公共财政支出之间都不存在着稳定的协整关系，表明我国地方政府公共财政是不可持续的，地方财政体制对转移支付的依赖性日渐加强。 一、财政可持续性 凯恩斯主义问世以来，政府在经济运行中的作用得到重视，各国政府规模及经济介入程度不断加大，这一方面提高了政府对经济体的宏观调控能力；另一方面也为政府收支缺口埋下了伏笔，进而可能演化成政府债务危机。我国政府尤其是地方政府的公共财政收支缺口是否可持续成为必需尽快予以明确和深入研究的问题。财政可持续性是指作为经济实体的国家/地区的财政存续状态或能力，其实际研究的是政府债务清偿能力问题。当政府有能力偿还债务时，财政就是可持续的。反之，财政就是不可持续的。因此就政府主体而言，财政可持续性和债务可持续性一般是通用的。政府主体的财政赤字和债务规模不合理，就可能会引发巨大的财政风险和金融风险，进而导致经济崩溃。因此，准确地认识和判断财政可持续性就显得格外重要。 总体而言，国内学者的研究大多集中在中央政府的财政可持续性上，而没有把视角投向地方政府的财政可持续性上，主要是因为地方政府因《预算法》规定不能发债而导致债务数据缺失。但是随着我国城镇化进程的逐步深入，地方政府在新的一轮经济建设中将发挥着越来越重要的作用，如兴建地方性基础设施、改善民生建设等。正因为此，考察地方政府公共财政体系的可持续性就十分有必要了。 二、理论基础 （一）“公共财政收支缺口成本异化”假说 关于地方政府公共财政可持续性的研究一直是我国财政领域的研究空白，究其原因在于我国地方政府受《预算法》约束，不能自行发债，从而不存在着负债数据。但是我国地方政府公共财政收支差距是客观存在的，其收支缺口必然要求有额外资金的注入，不能形成债务，那就需要由中央对地方转移支付进行补充。因此尽管不存在理论意义上的地方政府债务，但仍然可以将中央对地方转移支付视为地方公共财政收支缺口引致的债务。 正如获得债务的成本是利息支出，地方政府获得中央对地方转移支付也是需要一定成本的。我国现行的中央对地方转移支付体系中，大部分转移支付项目都需要地方政府予以资金配套，地方政府提供的配套资金就可以视为获得中央对地方转移支付资金的成本，而这些配套资金是列示在公共财政支出上的。 另外，由于目前中央对地方转移支付的分配机制还不够透明、公正，中央特别是各部委在财政转移支付资金的管理和审批上具有很大的弹性空间。地方政府为争夺转移支付资源，尤其是专项转移支付资源时，往往花费大量人力、物力、精力在部委公关上，这就形成了具有中国特色的“跑部钱进”和北京上万家的驻京办。这些诸如“跑部钱进”的费用、驻京办的主要费用，也都是要计入到地方政府公共财政支出中的。 由此可见，地方政府通过获取中央对地方转移支付而非债务融资的方式弥补公共财政收支缺口，其面临的类似于债务利息的成本会计入到公共财政支出中。这就是本文提出的基本假说---“公共财政收支缺口成本异化”假说：地方政府公共财政收支缺口由承担着“债务角色”的中央对地方转移支付进行融资，“债务利息”对应的是地方政府为获取中央对地方转移支付而付出的成本，这些成本会以项目配套资金、“跑部钱进”费用、驻京办费用异化到公共财政支出中去。 （二）跨期预算约束下的财政可持续性 跨期预算约束下的财政可持续性的原理是：可以允许政府在某一时期发生赤字，但在足够长的时期内，政府的跨期预算约束必须得到满足。即现存的债务存量必须等于未来时期内政府预算盈余贴现值之和。根据Hakkio、Rush（1991），Quintos（1995）的跨期预算约束理论构架，地方政府公共财政可持续性可以通过检验地方公共财政收入和公共财政支出（包含异化的融资成本在内）之间是否存在协整关系来判断。如果两者之间存在协整关系，则地方政府公共财政是可持续的。反之，则是不可持续的。 三、地方政府公共财政可持续性检验 （一）财政变量的统计描述 为消除绝对量数据方差偏大的不良影响，本文采用相对量数据，即用地方政府公共财政收入、公共财政支出占该地区GDP的百分比来进行协整关系检验。 1952-2011年，财政收入占GDP比重介于4%-35%之间，呈现出富裕省份的财政收入占比较高，贫困地方的财政收入占比则相对较低。一方面是因为经济发展水平越高、政府职能越大的省份，相应地财政收入占GDP比重越高。另