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第八章 行政机关 [教学目标] 识记和理解行政机关的组织原则、组织形式、任期、议会对行政机关的监督，常态下行政机关的权力，非常态下行政机关的权力与紧急状态。 [学法指导] 运用比较法的方法学习西方主要国家行政机关的组织形式，我国行政机关的职权；理论联系实际掌握紧急状态的相关宪法理论知识。 [重点难点分析] 学习重点： 1、行政机关的组织原则，西方国家和中国行政机关点组织形式，任期，议会对行政机关的监督； 2、常态下行政机关的权力，行政机关的多重角色，中国行政机关的职权； 3、非常态下行政机关的权力：紧急状态的概念、类型、宣布与终止、持续时间，行政紧急权力：行政机关可以采取的措施，紧急状态的底线：不得克减的基本权利，紧急状态立法。 学习难点：行政机关的组织形式，特别是总统制和内阁制；中国行政机关的职权；紧急状态的相关理论。 行政机关比立法机关的历史长久得多，可以说自人类社会产生国家之始，首先产生的是以部落首领、酋长、君主等为代表的行政机关。虽然广义的政府，是包括立法、行政、司法三大分支，但是在实践中，政府在很多时候指的就是行政机关。由于各国在这个术语上的称呼差异很大，英国、日本等用“内阁”一词，美国是以总统为首的官僚机构和人员。一般认为，机关包括机构，机构是机关的具体组成部分，所以我们还是统一用“行政机关”这个称谓来讲授这一章的内容。 本章共分三节，第一节讨论行政机关的组织，第二节学习常态下行政机关的权力，第三节讨论非常态下行政机关的权力与紧急状态。 第一节 行政机关的组织 一、行政机关的组织原则 　　行政机关的组织原则，就是选择行政机关官员（包括普通公务员在内）、组成行政机关的原则。为保障行政目的的实现，提高行政效率，维护公民的基本权利和自由，世界上的大多数国家一般实行以下几项组织原则： 1、民主原则。 按照人民主权原则的要求，立法权、行政权和司法权既然都是由主权派生的，就必须由人民直接或间接选举产生的政府来行使，并受人民监督，向人民负责，为人民服务。同样，行使行政权的机关和人员也必须是由人民或者人民的代表选举产生，才具有合法性。当行政机关违背人民的利益和意志时，特别违法、渎职时，人民可以直接或者通过自己选派的代表间接更换行政机关及其人员。 2、法治原则。 这个原则指的是行政机关的组织法定，即行政机关的设立与职权职责、行政机关的编制（包括人员的定额）、组成行政机关的人员的条件、人员产生和更换的程序、行政机关内部之间的相互关系都是必须由法律规定的。 3、行政机关系统内部实行分权制衡。 由于行政权是政府权力中最主动、最强有力、对个人权利威胁最大的权力，为了防止其被滥用，世界各国都普遍发展了根据具体公务性质的不同和管辖地域范围的不同而加以分权的技术。也就是在行政机关系统内部设置不同的行政组织行使（特殊情况下还可以交给非政府的社会组织行使），并在相互之间实行已定程度的监督和制约，例如将做出罚款决定的机构与收缴罚款的机构分离。在实行公务分离以后，有时还在行使同一项行政职能的行政组织内部进行内部职能分离，例如具体的某个行政组织在行使行政处罚权时，将调查取证的权力和主持听证的权力分别交由不同的行政机关人员行使。 　　4、相容或不相容的原则。 这个原则涉及行政机关官员承担的职务同担任议员的身份是否相容，也就是行政官员能否同时担任议员。在总统制（美国）和半总统制（法国）下，行政官员一般不得担任议员，即实行不相容原则。而在议会内阁制下，一般实行相容原则，如在英国、澳大利亚、加拿大等国，内阁阁员，包括首相（总理）和政府部长都必须是议员。日本实行不严格的相容原则，少数阁员可以是非阁员。 　　5、禁止兼职和从事营业活动的原则。 很多国家还规定，政府官员在从政期间，必须公布其个人财产，接受社会监督。（财产申报制度） 6、行政机关成员必须为文职而非军职的原则。 美国宪法规定，凡在联邦政府内阁任职者，不论总统或部长，都不得是现役军人，军人出任内阁官职者，必须退役。美国的国防部长是文官，这就是文官领导军队的原则，以防止军人统治。 　　7、实行行政首脑负责制的原则。 为了保障行政机关的独立性以及行政的统一和协调，保障行政机关能够针对突发的或临时性的问题迅速作出反应，并采取相应行动，行政权就必须集中于行政首长一身，由行政首长对行政决策享有最后决断权。（行政效率） 二、行政机关的组织形式 1、总统制（以美国为例） 总统制，是指由全民直接选举产生的总统一身而二任，既是国家元首，又是政府首脑，并且政府不实行集体决策制，而由总统一个决定和负责。 在总统制下，总统和国会一般都由全体选民直接选举产生，美国的总统选举形式上是间接选举，实质上与直接选举区别不大。国会不得要求总统对其负政治责任，反过来，总统也不能解散国会。总统既是国家元首，也是政府首脑。美国实行的是最典型的总统制，