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公共紧急状态下的克减 方 向 内容提要：现代政府必须要面临危机处理问题。危机发展到一定程度，则可能构成紧急状态。在紧急状态下，政府需要借助一般宪政秩序之外的法治规则进行管理。本文从法律视角展开，就紧急状态下最重要的政府权力及其法律规范展开讨论。 文章以紧急权与紧急失权为理论依托，肯定了行政紧急权的必要性，但必须对其加以规范，以确保公民享有最低保障的权利。 关键词：紧急状态 紧急权 权利限制 现代社会面临着种种危机：战争冲突、社会骚乱、自然灾害、能源危机、公共卫生事件、恶性刑事案件等等。具体如美国9.11、北美大停电、SARS、亚洲禽流感等。危机事件已经成为社会管理生活中不可避免的问题，高效应对危机将是人类及各国政府必须面临的重大挑战。笔者认为，紧急状态的认定应该是一个变化的过程，且危机本身是分轻重等级的。紧急状态只是危机状态的一小部分。法律上要严格限制紧急状态的范围，不能将危机状态简单等同于紧急状态。 笔者认为，紧急状态是危及一个国家正常的宪法和法律秩序、对人民的生命和财产安全构成严重威胁的正在发生的或者是迫在眉睫的危险事态。紧急状态是一个宪政概念，它是指一个社会在宪法秩序下的例外情况，是要启用宪法权力安排之外的权力运行体制和权利保障体制。紧急状态也是一个法治概念，它是指正常法治秩序下的例外情况，它要超出法治秩序而适用一套特殊的法律制度。世界上绝大多数国家都注重通过宪法和法律来确立国家的基本紧急状态制度，以保障宪法所规定的公民基本权利，通过赋予国家机关必要的紧急权力，来建立有效的应急反应机制，迅速恢复宪法和法律秩序，最大限度地保证人民的生命和财产安全。 关于紧急状态，在有关的国际人权公约中也有所规定。这些规定主要是从保护基本人权的角度出发的。如1966年12 月16日联合国大会通过的《公民权利和政治权利国际公约》第4条规定：（1）在社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时，本公约缔约国得采取措施克减其在本公约下所承担的义务，但克减的程度以紧急情势所严格需要者为限，此等措施并不得与它根据国际法所负有的其他义务相矛盾。且不得包含纯粹基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会的理由的歧视。（2）不得根据本规定而克减第6条、第7条、第 8条（第1款和第2款）、第11条、第15条、第16条和第18条。（3）任何援用克减权的本公约缔约国应立即经由联合国秘书长将它已克减的各项规定、实行克减的理由和终止这种克减的日期通知本公约的其他缔约国家。很显然，上述规定，通过规定“不得克减的权利”来限制缔约国政府行使应急管理权力的行为。这些不得克减的权利包括生命权，免于酷刑的权利，不得为奴，思想、良心和宗教的自由等等。在紧急状态下，全社会的任务是采取有效的措施来控制和消除紧急状态，恢复正常的生产、生活秩序以及法律秩序社会公共利益，包括国家利益、国家安全以及集体利益等要得到优先保护。而要保护公共利益，维护法律秩序，就必须赋予政府以行政紧急权力，这些权力一方面相对于立法机关、司法机关的权力具有更大的权威性和优先性，另一方面相对于宪法和法律所规定的公民权利，行政紧急权力具有更大的法律权威，可以比平常时期更容易限制公民权利。 这种对权利限制克减是十分必要的保障大多数人的生命财产安全和恢复正常的社会秩序。这个限制和克减必须在法律上加以明确规定。 因此如何在紧急状态下保护公民的权利就成为宪政社会的难题。它的困难就在于对广泛的下放授权与不适当的侵犯公民权利之间划出一条合理的界限，制定出一些基本的规范。 承上所述，不论是紧急权的行使还是紧急失权的出现，都是在紧急状态下发生的。从某种程度上讲，紧急失权也是紧急权的产物。由于紧急失权直接关系到公民的人身财产，各国立法对此限制的规定一般都很慎重，主要采取如下立法方式：抽象的限制；权利保障的例外规定；非例外不得禁止；一般法律限制的紧急解除；权利的直接禁止等。鉴于我国的成文法背景，抽象的限制模式不可取；笔者认为可采取基本权利确保、重点权利明示、一般权利模糊规定的模式，确保在紧急权行使中涉及的权利都能纳入到法律规治中。 笔者认为，法律授权政府在紧急状态情形下获得一些必要的特殊权力，这并不意味着此刻国家权力和公民权利的比例关系可以完全失衡。为使二者在紧急状态时期仍能最大限度地保持合理比例，国家需要以法律手段来明确紧急状态时期的权力与权利关系，方式之一就是作出紧急状态下公民权利也只能受到有限程度制约的相关规定。紧急状态法必须对公民权利可以作什么限制、最低权利保障的底线以及公民获得救济的途径等作出明确规定，同时也规定紧急状态下必须坚持公民的权利损失最小原则，确保政府在非常时期不随意克减人权，使公民权利受到最大限度保护。加强对紧急状态下公民权利保护首要的是对紧急状态进行立法，把紧急状态纳入法制的轨道。立法主要解决紧急时期政府广泛