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中国财经报/2005 年/7 月/5 日/第006 版 思想广场 完善农村义务教育财政保障机制研究报告之一 农村义务教育 财政理应保障 “完善农村义务教育财政保障机制”课题组 编者按：农村义务教育的财政投入与保障问题，越来越受到有关方面和人民群众的广泛关注。 财政部已经将农村义务教育问题作为今年的重点工作，并在年初成立了“完善农村义务教育财政 保障机制”课题组。研究从机制体制上解决的办法，计划用几年的时间把这个问题基本解决好。 本报将陆续登载课题组研究的部分成果，以期引起社会各界对这个问题的关注。 我们认为：长期以来，我国广大农村经济发展的滞后与县乡财政的困难是农村义务教育发展 缓慢的根本性原因。在经济基础薄弱的情况下，农村义务教育“以县为主”的管理体制以及在投 入方面不对称的财权和事权，导致了教育经费分担与投入保障机制的不合理，成为农村义务教育 经费短缺、整体发展迟缓的体制性原因。 义务教育因在提高一国国民的整体素质中具有的基础性作用和其巨大的外溢性，在世界绝大 多数国家中，都被视为纯公共产品而由各级财政共同负担全部或主要费用。在社会主义市场经济 条件下，政府应依法提供义务教育，承担主要或所有的义务教育经费，并调控教育的定价或消费。 因此，我们选取农村义务教育财政保障机制改革，既是从事业发展本身的重要性考虑，同时 也将其视为支出体制改革中的一项重要内容。一方面有助于缓解地方和基层财政面临的困难。另 一方面，有助于为事业发展和支出改革提供有价值的参考。 农村税费改革后，构建农村义务教育财政保障机制已经刻不容缓 农村税费改革后，国家对农村义务教育体制进行了重大调整，实行“在国务院领导下，由地 方政府负责、分级管理、以县为主的体制”，教育管理主体由乡村上移到县级，农村义务教育开 始逐步纳入公共财政的保障范围，经费来源从以农民为主转向以财政为主，并主要由地方财政在 中央核定的财力范围内自主安排经费，中央财政通过“以财力性转移支付制度为主，以专项转移 支付制度为辅”的转移支付制度，履行支持义务教育事业发展的职能。 在这样的体制下，一方面，随着我国财力的增长，中央财政转移支付规模越来越大，各级教 育投入规模也快速增加。另一方面，在实际运行过程中，作为农村义务教育重要收入来源的农村 教育费附加的取消，加上普遍存在的县乡财政困难，使“以县为主”的管理体制还远未达到理想 状态。 为了尽快实现对农村义务教育的基本保障，解决前一时期留下的历史问题，中央财政通过专 项资金的方式不断加大投入力度。西部“两基”攻坚、中小学危房改造、农村寄宿制与布局调整、 农村现代远程教育等专项资金每年以几十亿的规模进行专项转移支付。但这些资金一般都是在补 前期欠账，并没有真正从体制上和根本上解决农村义务教育经费投入不足的矛盾。在一些地方， 中央财政大规模的投入并没有带动地方财政投入的相应增长，甚至出现了地方财政资金挤出，留 下硬缺口倒逼中央的行为，使得总体上农村义务教育财政投入增幅不大，全国教育投入总量尚未 达到占GDP 的4% 的目标。 由于问题的累积已经历了一个较长的时期，消化过程缓慢，加之农村义务教育管理体制自身 的扭曲，已严重制约了农村义务教育事业的发展，并且有可能形成新的农村义务教育体制的整体 性扭曲。如果不及时地改革和完善教育经费的投入保障机制，农村义务教育必将成为全面建设小 康、构建和谐社会的“瓶颈”，因此，必须对此予以足够的重视。 第1 页 共3 页 分析这些现象，我们认为：农村义务教育经费投入体制困境的症结在于各级政府之间财权与 事权的不对称，其核心在于义务教育经费分担与保障机制的不合理，即不同层级政府农村义务教 育经费投入责任与相应的保障能力，缺乏明确而规范的制度基础。这种财权与事权不对称最终通 过投入不足而集中反映出来，并引发其他一系列问题。因此，改善农村义务教育财政保障机制是 解决这些难题的关键。 全面推进农村义务教育财政保障机制改革是实现公共财政职能的内在要求 第一，农村义务教育的属性和战略地位使其成为公共财政进入的必然领域。 当前，面对农村义务教育经费总量严重不足的现实，尤其要确立农村义务教育在公共财政中 的重要地位和优先地位，切实发挥公共财政资金在配置农村义务教育资源中的绝对主体作用。这 是在穷