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公民请愿权基本问题研究　　(二)国际人权公约对请愿权的规定 　　二战以后，鉴于法西斯主义暴政野蛮践踏人权的沉重教训，尊重基本人权成为人类社会的共识。在这一背景之下，一些国际性人权公约相继诞生。其中，请愿权也逐渐得到了有关人权公约的认可与保障。 　　最早涉及请愿权问题的全球性国际公约是1945年的《联合国宪章》。根据该宪章第87条的规定，“会同管理当局接受并审查请愿书”是联合国大会及其托管理事会的职权之一。但是，宪章本身并没有明确将请愿权列为一项基本人权。1948年通过的《世界人权宣言》与1966年通过的《公民权利与政治权利国际公约》均对公民的表达自由、和平集会权作了明确规定，虽然请愿权也可以从这些条款中推导出来，但两部公约本身也未将请愿权单独列为公民的基本权利。不过，1966年通过的《公民权利和政治权利国际盟约任意议定书》却对请愿权隐约作了肯定。根据该议定书第2条的规定，联合国人权事务委员会有权接受并审查任何个人声称其在公约规定下的权利遭受侵害的任何书面申请。它实际上起到了规定公民享有请愿权及国家机关负有处理、答复义务的作用。 　　真正明确地提及请愿权的当属1965年通过的《消除一切形式种族歧视国际公约》。该公约第14条第2款规定：“缔约国得在其本国法律制度内设立或指定一主管机关，负责接受并审查在其管辖下自称为侵犯本公约所载任何权利行为受害者并已用尽其他可用的地方补救办法的个人或个人联名提出之请愿书。”第5款规定：“请愿人未能从主管机关取得补偿时，有权于六个月内将此事通知消除种族歧视委员会。”第7款规定：“委员会应参照关系缔约国及请愿人所提供的全部资料，审议来文。倘有任何意见或建议，应通知关系缔约国及请愿人。”此外，根据第15条的规定，殖民地国家和民族独立宣言的目标获致实现前的民族还享有集体的请愿权。 　　最早规定请愿权的地区性国际公约当属1950年签署的《欧洲人权公约》。该公约第25条第1款规定：“欧洲人权委员会可以受理由于缔约国一方破坏本公约所规定的权利而致受害的任何个人、非政府组织或者是个人团体向欧洲理事会秘书长提出的请愿，但是，必须以被指控的缔约国已经做出承认委员会具有上述案件权限的声明为前提。凡已做出此项声明的各缔约国承诺绝对不得妨碍此项权利的行使。”第26—31条还对请愿事项的范围及人权委员会对请愿的审查等问题作了进一步规定。此外，1969年签署的《美洲人权公约》也对请愿权作了规定。该公约第44条规定：“任何个人或者个人团体或者经美洲国家组织一个或几个成员国合法承认的任何非政府的实体，均可以向美洲国家间人权委员会提交内容包括谴责或者指控某一缔约国破坏本公约的请愿状。”第46—51条还就接受请愿的条件以及委员会对请愿的审理问题作了详细规定。值得一提的是，为了切实保障请愿权的行使，该公约第46条第2款还规定，在以下三种情况下，仍然允许权利受害者向人权委员会提出请愿：有关国家的国内立法没有确定正当的法律程序来保护据称已经被侵犯的权利或者各种权利;声称其权利被侵犯的一方一直被拒绝给予国内法律规定的救济或者被阻止竭力进行各种救济;根据上述救济办法在做出最后判决时曾发生无正当理由的延误。 　　(三)中国宪法对请愿权的规定 　　在中国宪法史上，最早确认请愿权的当属1912年的《中华民国临时约法》。该法第7条规定：“人民有请愿于议会之权。”第8条规定：“人民有陈述于行政官署之权。”第9条规定：“人民有诉讼于法院，受其审判之权。”第10条规定：“人民对于官吏违法损害权利之行为，有陈述于平政院之权。”这种将请愿与诉愿、诉讼等权利并列置之且对受理请愿机关分别予以列举的立法模式无疑反映了《约法》制定者们对请愿权价值的高度认同。此后的几部宪法也对请愿权作了类似的规定，如1913年的《天坛宪草》第14条规定：“人民依法律有请愿及陈诉之权。”1914年的《中华民国约法》第6条规定：“人民依法律所定，有请愿于立法院之权。”第8条规定：“人民依法律所定，有请愿于行政官署及陈述于平政院之权。”1947年的《中华民国宪法》第16条规定：“人民有请愿、诉愿及诉讼之权。”台湾地区于1954年颁布了《请愿法》，后又于1969年进行了修改。尽管该法仍然存在很多不足，如请愿事项范围过窄、请愿不得抵触宪法或干预审判等，但它毕竟起到了请愿权法定化、制度化的作用。 　　中华人民共和国成立以来，囿于法律观念等因素的制约，先后颁布的四部宪法都没有直接规定公民的请愿权。但是，宪法学者大多认为，现行宪法第41条关于公民批评和建议权利的规定实际上就是对请愿权的确认或相当于请愿权。不过，现行宪法并没有就有关国家机关如何受理公民的批评与建议做出明确规定，而《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》等宪法性法律也未做出类似的规定。可见，请愿权在我国当前尚缺乏有效的宪法与法律保障。有