行政管理论文：汪纯峰政府治理现代化进程中的预算管理体制改革方向.doc

政府治理现代化进程中的预算管理体制改革方向 全承相 汪纯峰 【摘要】政府治理现代化建设与公共预算管理体制改革存在密切的内在联系。一方面，政府治理现代化建设必然要求作为其构成要素之一的公共预算管理体制作出相应的改革跟进，从而有效保障政府治理现代化能够得以系统地向前推进；另一方面，公共预算管理体制的现代化改革战略方针政策选择的科学性程度及其成效差异，又将直接决定政府治理现代化建设的水平，并将间接影响政府治理现代化建设进程与效果的长远推动，加快政府治理现代化的进程，及政府的职能与行政效率的提升。本文主要从横向和纵向两个角度立体地分析政府财政预算管理体制的改革对政府治理现代化的影响，进一步明析现代化责任政府的治理机制及其所要求的预算管理体制改革目标，从而进一步优化政府治理方式，提高政府行政管理效能，推动我国各级政府绩效，建设民主法制型政府、公共服务型政府、廉洁责任型政府具有重要意义。 【关键词】公共预算管理；政府治理；财政预算；体制改革 政府治理现代化的基本标准应当是以法为据，权责明晰；监管有限，收支有度；决策民主，公正廉洁；办事高效，信息透明；以人为本，服务至上。预算以约束政府行政行为目的，保证了公民监督政府运作公共财政权力的实施。一个政府财政预算制定和运作的状况，反映了这个政府的治理水平和公共服务水平，标志着一个政府治理和执政的民主化程度。在政府治理现代化过程中由于我国政府管理法制化、民主化、分权化不够，政府服务有限性、廉洁责任性不强，行政集权、行政扩权、行政滥权现象严重，必然导致预算管理体制在纵向上呈现出财政预算权力相对于承担管理事务职责而言过度向上级政府集中，在横向上呈现出人大对政府的财政预算民主法制制约能力严重不足，促使政府职权无限导致的财政资源无限花费与公民有限资源负担能力所要求的有限政府之间形成矛盾，这很不符合廉价政府从严控制政府管理费用的现代理念。预算管理改革没有与政府行政管理有效地结合起来，实现二者的相互制约、相互促进。 一、政府治理现代化与预算管理体制改革方向的关系 （一）政府治理现代化对预算管理体制改革战略方向的选择 政府治理现代化水平决定预算管理体制的模式选择，我国目前的政府低治理水平适宜配备粗预算模式（我国政府治理现代化的阶段评估，预算管理体制改革的战略性目标）。 政府治理现代化水平的不同阶段，预算管理体制的几种模式皆有所不同：我国财政由中央统收统支管理，地方财政的收入与支出分开，政府财政收支实行“收支两条线”的中央高度集中的财政模式；统一领导、分级管理的财政模式；分灶吃饭的预算管理体制；分支包干的预算管理模式及分税制模式。其中包干体制成为政府间财政分配关系不稳定的因素之一，也弱化了中央调控能力，导致政府资源的不合理分配。分税制模式是一种控制中央政府税收来源，通过规范化的转移支付制度，均衡政府财力规范化转移，实现政府横向财政的公平，分配中央与地方间的利益格局。二十世纪初在分税制改革的基础上细化上下级政府间权、责、利三方面分配的预算管理体制。预算管理体制在改革中缺乏法律的约束，法律规范与体制不协调，加剧了地方政府的错位与信息的不对称。总之，预算管理体制改革未能处理好中央与地方两者间的关系，改变行政性分权的思路，以适应政府治理现代化发展的要求。 马克思主义政府理论认为新的社会主义国家的政府必须是廉价政府（公共服务机构）。（1）精简机构和整编人员是廉价政府建构的首要条件，且所有政府工作人员需节省生活、工作开支，降低政府对公共财政的支出。“国家必须限制自己的开支，即精简政府机构缩小其规模，尽可能减少管理范围，尽可能少用官吏，尽可能少干预公民社会方面的事务。”（2）为人民减负的法治政府是廉价政府，对政府工作人员实行较低的薪资制，使政府在公共财政的支出与人民承担的税赋达到最小化，且须向纳税人提供最好的公共服务。（3）“小政府、大社会”廉价政府的构建是随市场经济的发展而出现，将凌驾于旧社会之上的政府机构的合法权责交给人民还权于社会依法治国，将“旧的中央集权政府”“让位给生产者的自治机关”，中央政府放权给地方，实现地方政府的法治。 马克思“廉价政府”思想的提出，确立了我国政府治理管理体制改革的目标—精简政府机构、无特权、精干高效的、建立真正的低经济成本的廉价政府。政府治理管理体制包括政府公共行政活动的公共管理模式与公共管理制度体系，我国政府治理管理体制特征与财政支出膨胀之间关系密切。公共财政膨胀的成因有两大点：一是政府治理管理体制特征的改革；二是公共产品与公共服务的供不应求。中国政府长期主张实行财政预算支出从紧政策，而实际结果却在落实扩张性的财政支出政策。由此产生令人担忧的两个问题：其一，财政收入过快扩张，已超过经济的增长与公众承受力；其二，高额的债务发行量挽救财政支出的扩张现象，不可避免地出现。其实质是提供公共产品与