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PPP能否成为化解地方债务的良药 陈新平 中国财政部财政科学研究所金融研究室研究员 　　陆大平中铁信托有限责任公司金融同业部兼华北财富中心总经理 　　宋文军 光大兴陇信托有限责任公司信托业务中心董事、副总经理 　　陈 斌 中国华融资产管理股份有限公司研究发展部 　　新型城镇化建设融资,地方债是一个绕不过去的话题。国务院43号文明确了建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，在地方债的重压下，政府与社会资本合作 PPP 模式，迅速引发追捧。2014年12月4日，财政部、发改委同日发布3份PPP文件，为2015年的PPP项目落地打响了发令枪。眼下，当地方债务混乱、债务数量急剧增长、债务风险聚集时，有人认为，PPP作为创新的偿债模式，可以引入更多民营资本，明年各地将掀起一番PPP热潮，大量的基础设施和公用事业 2544.383,?26.64,?1.06% 项目将采用PPP模式来尝试创新融资，对其化解地方政府债务压力的功用寄予厚望；但也有观点认为，PPP模式并没有减少政府债务，而是政府在城镇化建设中角色和模式的转变，另外，究竟有多少民资愿意参与、PPP模式是否适合所有领域也被质疑。PPP模式能否成为化解地方债务的良药？ 　　茶话 　　何谓PPP模式 　　公私合作伙伴关系 　　陈新平： 所谓的“PPP”是指公共部门（政府）与私人部门之间建立的长期合作关系，涉及经济社会发展、政策合作、基础设施建设等多个领域。第一，PPP是Public-Private-Partnership的简称,直译为“公私合作伙伴关系”，在我国的官方文件中称为“政府与社会资本合作模式”。目前在国内推广的PPP主要是针对基础设施建设领域来讲的。第二，基础设施项目方案的设计、建设、融资以及运营维护等环节大多是由私人部门实施完成的。第三，私人投资回报方式分为三种：“政府付费”、“使用者付费”，以及二者相结合的方式。第四，关于PPP项目资产的所有权关系问题，项目公司资产在合同期结束以后，一般需要以有偿或者无偿的方式转移给政府。 　　基础设施投资的特征 　　陈新平： 在PPP模式下，项目的前期投入非常大，属于资本密集型投资，因此，需要对基础设施投资的基本特征有一个全面的认识：第一，资产的专用性。基础设施项目资产不同于一般的通用型资产，其转让交易会受到市场需求量的制约，例如污水处理厂的机器设备，专用性非常强，这些设施很难用于其他方面。第二，资产使用的配套性。项目的正常运转需要与现有的市政设施或网络对接使用。第三，基础设施资产的自然垄断性。很多PPP项目建成之后，即具有很高的自然垄断性，如石油、天然气运输管道，以及高铁、地铁类的基础设施均具有明显的自然垄断特征。 　　并不意味政府能推掉财政支出责任 　　陈新平： 利用PPP模式并不意味着政府可以把其财政支出责任推卸给私人部门。前面已经提到私人部门从事PPP项目投资有三种回报方式，显然，其中的“政府付费”方式直接构成政府当前及以后若干年度的财政支出责任，只不过是相较于传统的政府采购模式，PPP模式可使政府把原来的一次性付费变成分期“付款”而已。即使是在“使用者付费”的方式下，政府仍可能要承担一定的财政支出责任，即如果项目建成后的实际服务需求量达不到私人部门收回投资的预期值，那么，政府需要通过相应的财政补贴来维持项目的正常运行。 　　存量债务何去何从 　　陆大平：如何处理地方政府存量债务近来备受业界关注，事实上，无论是政府平台项目还是政信合作信托，包括银行、证券、信托等金融机构的主观上还是希望能将其已有的存续业务纳入到政府预算管理中。说到底，现有的平台之所以能够获得如此多的金融支持，归根结底还是其背后有地方政府的背书。对于存量债务问题，我们不仅要承接历史，更要着眼未来。 　　要找准角色定位 　　陆大平： 国务院43号文和财政部下发的76号文等若干文件相继出台之后，业界关于PPP的讨论与研讨风气日盛。PPP模式既是化解地方政府债务压力的一种手段，也是推进地方国资改革（混合所有制改革）、地方融资平台战略转型的重大举措。站在这个层面去规划未来，作为金融机构目前的首要任务是要找准角色定位，然后再来讨论如何参与到这一伟大的变革之中。 　　PPP模式下，金融机构将面临融资主体的几大变化，这些变化有些可能会对金融体系现有的风险管控手段形成挑战：一是融资主体的变化。前面提到的地方融资平台背后的地方政府没有了，实际的债务人由政府变成了企业。而这个企业即在PPP模式下成为一个混合所有制的SPV（特殊目的载体）项目公司，这就派生出了第二个问题：信用评价的变化。政府信用变成了企业信用，而我们金融体系现有的风险控制框架中更注重的是融资主体自身的信用，这个SPV（特殊目的载体）是基于某一个基础设施项目（譬如地铁）而成立的项目公司，这种收益偏低、抵押品处置“