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李金龙 2006年8月 专题一 公共行政基础 （一）公共行政的基本界定 西方学者对“公共行政”概念的界定 “小政府” （三权分立）的角度 代表人物：魏劳毕 用立法、司法、行政三分的观点指出公共行政的主体是政府行政组织。 国家职能（政治与行政）的角度 代表人物：古德诺 从政治与行政的关系角度描述公共行政，将行政视为国家意志的执行。 管理的角度 代表人物：法约尔、西蒙、怀特 通过组织、领导、计划、控制等手段，有效地处理公务和政务的活动。 公共政策的角度 代表人物：戈德特纳 将行政理解为制定和执行政策的活动。 中国学者对“公共行政”概念的界定 “公共行政”概念的科学界定 表述 国家行政机关依法对国家事务、社会公共事务和政府内部事务所进行的有效的管理活动，是政府处理公共事务、提供公共服务的管理活动。 内涵： （1）主体：具有一定行政能力、拥有相应的法定权力并承担相应责任，依法从事公共行政活动的个人或组织。 （2）客体：公共行政的客体公共事务，依范围大小可分为四类：国家事务、共同事务、地方事务和公民事务。 （3）手段：社会管制、协调、服务。 （4）依据：依照法律进行。 （5）目的：满足社会需要，实现公共利益。 （二）公共行政的主要特征 执行性 行政是国家权力机关的执行机关的活动，其主体的执行性决定了它表现为对决策任务的执行与完成。 政治性 行政机关的使命是执行国家权力机关的意志，国家权力机关具有强烈的阶级性，行政机关也不例外。 权威性 国家是统治阶级的工具，它是最具权威的东西。行政管理活动就是以国家的名义进行的、代表国家并以国家强制力为后盾的。另外，一切管理对象对行政机关及其工作人员的管理行为都有服从的义务，行政机关在执行任务时也必须做到依法行政。这种法制性集中体现了行政的权威性。 （三）公共行政的范围与功能 公共行政的范围 公共行政的范围是由公共行政本质决定的，主要体现为公共领域 ,包括基本公共产品领域和混合公共产品领域。对于私人领域的市场机制和社会自治机制能够解决的问题，政府不能也不应干预。 公共行政的功能 （1）发挥导向作用：导向作用是公共行政的核心作用。主要通过政府制定社会和经济发展的长远战略和规划来实现。 （2）提供公共产品：公共产品是指产品和劳动的利益由社会成员共同享有的物品，政府提供公共产品的基本方式是服务。 （3）实施政府管制：公共行政的任务之一是协调和处理各种社会关系和利益，维持社会的良性运行。 （4）保障社会公平：为了避免收入差距扩大、调节社会成员的收入水平，政府要制定合理、有效的收入分配政策。同时，建立社会保障体制，以维护社会公平和社会稳定。 (一）科学管理时期的公共行政理论 背景 伴随着西方主要资本主义国家向城市化、工业化国家迈进，各种社会问题和政治问题相继产生，资本主义社会日趋复杂的各种矛盾使得原有的行政管理方式已不能适应时代的要求，迫切需要一门科学来指导国家行政管理活动，以使政府更好地履行其职能和完成其使命。 代表人物 泰罗：“科学管理之父”，提出了以时间动作分配、工作定额制度、标准化管理、对工人进行职业培训和刺激性的差别工资制等概念为核心的管理理论。 法约尔：把管理看作是一个过程，试图通过对管理条件和管理因素的分析，寻求普遍的管理原则。提出了管理活动包括五种不同的职能，即计划、组织、指挥、协调和控制。在管理实践基础上提出了14条管理原则. 韦伯：提出了著名的官僚制组织理论。认为历史上的权威依次可分为传统权威、超凡魅力权威和合理合法权威，围绕不同的权威类型形成不同的组织形式。基于合理合法权威而建立的公共行政组织是官僚制组织，是具有专门化功能、固定规章程序、权威分等和最高工作效率的正式组织，是一种理想的公共行政组织模式。 （二）行为科学时期的公共行政理论 背景 20世纪20、30年代，西方各国政府的行政管理在官僚制体制、行政权力、行政职能等方面发生了根本性变化。这一时期的公共行政学研究强调人的行为对行政的影响和注重行政过程，考虑到了人的心理行为与环境的互动关系。 代表人物 梅奥等人：人际关系学说 巴纳德：新组织理论 马斯洛：需要层次理论 麦克雷戈尔：X理论和Y理论 H?A?西蒙：主张用行政行为的动态研究方法取代传统的静态研究方法。 （三）系统科学时期的公共行政理论 背景 20世纪60年代以电子计算机技术