中国的保税区向自由贸易区转型研究.docVIP

中国保税区向自由贸易区转型的研究 【复印期号】200510 【作 者】刘辉群 【正 文】????我国保税区是继各类经济技术开发区、经济特区之后对外开放度最高的特殊经济区域，经历了十多年的发展取得了巨大的成绩，已经成为我国对外开放的重要形式和发展外向型经济的新的增长点。然而，应当注意到，在全球化日益深化和入世后的过渡期等外部环境发生变化的新形势下，保税区的建设正处于一个政策环境变化、体制转换和功能强化的特定的转型时期。因此对保税区发展的转型研究，将有助于中央进一步完善保税区管理体制以及调整和协调相关政策，并对保税区发展的实际运作具有十分重大的现实意义，本文根据管理科学的原理，运用POSMEP法（注：POSMEP法是软科学研究中改革问题的方法和程序，即改革的研究应当从提出问题开始，而问题就是现实形状与理想状况之间的差异。为此先界定系统的范围，然后确定其理想状况（目标模式），在对现实状况进行系统分析的基础上，就可以研究提出从现实状况到理想状况的路线和方案。为了便于研究，通常要构筑系统的模型，并运用情景分析、优化求解、计算机模拟等方法来评价各种方案，在权衡利弊后做出选择。最后再根据所选定的方案，制定出实施的步骤和主要措施。），对我国保税区的转型进行研究[1]。????　　　　一、我国保税区的发展与改革????我国兴建保税区始于1990年国务院批准的上海外高桥保税区。保税区的发展是一个历史的过程，其发展特性和制度（机制）变迁，既受世界经济自由区发展的一般规律的制约，又必然体现着中国渐进式改革和梯度对外开放的特点。在不同的发展时期、不同的成长阶段，保税区发展特性、政策和制度演变与创新的内涵及其战略重点等都有所不同。关于我国保税区的发展历程，国内学者尚没有明确进行划分[2]，其主要原因是我国保税区发展时间短，数据资料不充分，缺乏可靠的划分依据等。????中国保税区的成长、发展完全是一个探索的过程，是一个不断克服体制障碍、努力与国际惯例接轨的过程。以历史和发展的眼光对我国保税区的发展作客观回顾，有利于我们找到保税区现阶段面临的问题的科学对策。我们认为，从我国改革开放的大背景出发，对保税区发展阶段的划分，需要抓住其发展的外部政策环境和自身政策变化以及其法律法规的建设过程这一条主线进行。据此，我们将保税区发展历程划分为兴建与初步发展、快速发展与功能趋于成熟、战略调整与体制转型三个阶段。????第一阶段：1990—1996年，兴建和初步发展阶段。1990年9月， 国务院批复了《中华人民共和国海关对进出上海外高桥保税区货物、运输工具和个人携带物品的管理办法》，这是我国保税区的第一个海关管理办法。在兴建和初步发展阶段，国家完成了现有15个保税区的全部批建工作，自此便停止了批建新区的工作。????在这一阶段，法律和规章制度的建立以及开发需要的筹融资和功能的培育、基础设施建设等是发展面临的主要问题。同时，保税区以土地开发和房地产建设为主要内容，不断完善投资环境，强化管理服务职能，取得了实质性进展。尤其是在政策、法律和规章制度的建设方面，本阶段的显著特点是各保税区根据自身实际制定了一系列专门的条例，而在货物监管等保税区专属政策方面，国家并未推出统一规章，只是在1996年作了一些准备工作。其他方面的国家政策，主要是外汇管理和税收优惠，1996年1月1日在1991年的《保税区外汇管理暂行办法》的基础上，正式实施了《保税区外汇管理办法》，税收优惠则原则上按照国家统一的税法实施。????第二阶段：1997—2000年，快速发展与功能趋于成熟阶段。这一阶段的一个重要标志是《保税区海关监管办法》的颁布，区域管理有了更加规范的保障。在1996年以前，海关总署参照《外高桥办法》，借鉴海关合作理事会《京都公约》中《关于自由区的附约》的有关条款，经长期征求意见后，拟定了《中华人民共和国海关对保税区货物、运输工具和个人携带物品的管理办法》（简称《管理办法》，未正式公布，但已执行），并于1996年3月26日上报国务院，经修改，国务院于1997年8月10日正式批准《保税区海关监管办法》（简称《监管办法》）。该办法规定了一系列海关对保税区的政策，使“一线放开，二线管住”的保税区特有的开放机制有了正式的规范政策和法律保障。此后，经过1997年的全国税改，保税区的税收优惠政策得到进一步调整和规范。????这一阶段保税区发展呈现出两个重要特点：第一，由硬环境建设为主向软环境建设为导向转变。保税区建设初期，其建设重点是把规划中的原始地块开发变成所需的物流设施、仓库、厂房、办公大楼等，但1997年后，各保税区的精力开始集中于：（1）加强招商后续服务，区内形成了前后衔接的配套招商服务， 使进区企业运作更稳定，区内的投资软环境更上一个新水平。（2）重视法规建设，依法治区，各区逐