浅议PPP模式在我国的适用(修订).docVIP

浅议PPP模式在我国的适用 作者：张智 卫孝嘎 摘要： 2014年12月财政部对外公布了总投资规模约1800亿元的30个政府和社会资本合作（PPP）示范项目，涉及供水、供暖、污水处理、新能源汽车等多个领域。在“土地财政”难以持续的背景下，大力发展PPP模式是各级政府缓解财政不可持续压力的一种途径，PPP模式不论是从经济市场还是国家政策层面都将得到很大的支持，有非常大的发展空间。本文着重通过阐述PPP模式的内涵和必要性以及PPP模式的发展趋势来分析PPP模式在我国的适用 关键词：PPP；基础设施；管理模式；可行性；前景 一、PPP模式的内涵 PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。 任何一个PPP项目的实施，都会有一个SPV（特殊目的载体）的执行机构，一般来说，SPV是由政府公共部门和若干企业共同组成，一个PPP项目的资金来源全部由SPV来筹集，一方面是SPV的自有资金，另一方面是由以SPV为主体的融资。因此，在PPP项目中，融资是企业的事情而非政府。PPP作为一种管理模式，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能同时也为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作和管理过程，可以在不排除、并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。融资只是PPP的一部分内容，而非PPP全部。 早期人们习惯于将PPP与BOT、PFI、TOT、BOOT等形式并列看为项目融资形式，而这种看法的错误是显而易见的，他们都是利用和民营部门合作来完成公共部门的任务。因此说，PPP是他们诸多形式的总称。说PPP具有多样还不止这些，目前世界各国以及多边金融国际机构对PPP的分类都不尽相同。如英国将PPP分为两大类别，一是由政府付费也就是他们所说的纳税人付费的项目称为PFI，另一类是由使用者付费的项目，称为特许经营。世界银行将PPP分为五类，而亚洲发展银行分类更多。事实上，采用什么样的PPP形式是根据不同政策需求决定的，不同的政策需要不同的PPP形式。例如：对于新建的基础设施一般采用BOT的形式，而已经建设成的基础设施更多采用TOT的形式。因此说，不同的政策要求可以选择适合政策目标的PPP形式。 二、发展PPP模式的必要性分析 1、能够有效疏解地方政府债务压力 虽经过多轮的审计和专项整顿，地方政府存量债务问题隐忧仍未消除，如今又面临土地财政转型的压力和城镇化建设的新任务，各级政府切身感受到引入社会资本的迫切性。相较于此前出台的鼓励和引导社会资本的政策（以新老36条为代表），PPP模式可操作性更强，不仅在国外应用比较成熟，国内也有一定的实践基础。以污水和垃圾处理厂为例，已实施的大量BOT项目确实在加快设施新建的同时，有效减轻了政府财政负担。目前，部分政府部门在推行PPP模式时，也十分关注项目是否已建立完善的“使用者付费机制”，并明确“在价格、收费机制已建立的领域优先考虑应用PPP”，其原因在于，此类项目初始投资和运营成本基本可由项目终端用户付费来覆盖，无需或只需少量的财政补贴。因此，疏解政府债务是推进PPP模式的最直接、最基本的动机。 2、切实改善公共产品和服务的供给效率 财政部对PPP模式的理解已经比较全面，也颇具代表性，即它“是政府与社会资本合作模式，是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。”可见，提高公共产品和服务的质量和效率是PPP项目的终极目标。所谓供给效率的提升，包括两层含义，一是提升公共产品或服务的可及性，主要表现为量的增加（这在供给不足的领域尤其重要）；二是投入产出水平的提高，即在同等产出质量下付出更低的成本，或在同等成本水平下提供更高质量的产品或服务。 3、能够倒逼政府职能转变以及相关制度体系变革 在财政部看来，推广使用PPP模式，不仅是一次微观层面的“操作方式升级”，更是一次宏观层面的“体制机制变革”,与国家治理现代化、市场发挥决定性作用、快速转变政府职能、建立现代财政制度和推进城镇化健康发展相适应。比如，在PPP模式下，政府与社会主体是平等的合作伙伴关系，政府角色应从居高临下的“管理者”逐步向“合作者”、“监管者”（更加强调合同监管、而不是行政监管）转变；在