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土地督察制度创新思路研究 叶丽芳 1,2，黄贤金 1 （1.南京大学地理与海洋科学学院，江苏 南京 210000；2. 南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095） 摘要：土地督察制度自 2006 年成立以来，在落实耕地保护制度、维护土地市场秩序、规范政府用地行为及保护失地 农民权益等方面取得一定成效，对加强土地管理和调控起了重要作用。土地督察制度在取得成绩的同时，在法制建设、 队伍建设、工作机制、公众参与机制等方面目前仍然存在不足。论文旨在分析现行土地督察制度存在的一些问题，并 针对问题提出相应的创新思路。 关键词：土地督察；创新；制度 2004 年 10 月，国务院下发了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28 号文），《决 定》指出，为完善土地执法监察体制，加强土地管理行政能力建设，要建立国家土地督察制度，设立国家土地 总督察，向地方派驻土地督察专员，监督土地执法行为。2006 年 7 月国务院办公厅发出《关于建立国家土 地督察制度有关问题的通知》（国办发〔2006〕50 号），确定组建国家土地督察机构，成立土地督察制度。国 家土地督察制度的建立，构建了中央政府对地方政府土地利用和管理行为监督与纠错的新模式，是在新的历史 条件下我国行政监督体制改革创新的有益探索。经过六年的实践国家土地督察制度框架体系初步形成，在耕地 保护制度的落实、土地市场秩序维护、规范政府用地行为及保护失地农民权益等方面取得一定成效，土地督察 制度已经成为国家加强土地管理和调控的重要力量。而土地督察制度在取得一定的成绩同时仍然存在一些复杂 问题，迫切要求土地督察制度进行改革和创新。本文将分析现行土地督察制度存在的一些问题，针对问题提出 创新完善土地督察制度的途径。 1 土地督察制度现状 1.1 组织机构及职责 （国办发〔2006〕50 号）文，确定了国家土地督察机构“一办九局”的组织架构，即国家土地总督察办 公室、国家土地督察北京局、国家土地督察沈阳局、国家土地督察上海局、国家土地督察南京局、国家土地督 察济南局、国家土地督察广州局、国家土地督察武汉局、国家土地督察成都局、国家土地督察西安局。土地督 察机构主要职责是代表国务院对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监 督检查。具体是监督检查省级以及计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况、土地执法情况、土地管 理审批事项、土地管理法定职责履行情况等；开展土地管理的调查研究，提出加强土地管理的政策建议；承办 国土资源部及国家土地总督察交办的其他事项。 1.2 主要职权 国办 50 号规定土地督察机构以下四种职权：一是调查权。国家土地督察机构可以就地方政府的耕地和基 本农田保护情况，土地利用规划和年度规划的执行情况，土地审批、征用、出让或划拨等过程中的违法违规等 情况展开调查。二是审核权。国家土地督察局可对农用地转用和土地征收两项审批事项是否符合法律法规规定 基金项目：南京土地督察局资助项目“土地督察制度与相关监管制度比较研究” 第一作者：叶丽芳（1986-），女，江西上饶人，博士。主要研究方向为土地利用与规划。E-mail:sunny.juliana@126.com 215 的权限、标准、程序等进行合法性审查。三是纠正权。土地督察机构对有关地方政府的土地违法或失职行为， 有权提出整改意见，要求其改正。四是建议权。土地督察机构的建议权，包括督察工作建议权和督察问责建议 权两大内容。 1.3 督察方式 土地督察方式有以下几种：一是例行督察。例行督察，是指国家土地督察机构按照一定的程序和要求，对 督察区域内特定地区一定时期的土地利用和管理情况进行全面的监督检查。例行督察的内容，归纳起来包括土 地审批事项、土地执法事项、土地管理基本事项三方面内容。例行督察的程序分为前期准备、实地审核、督促 整改和验收评估等四个阶段；二是审核督察。审核督察，也就是对农用地转用和土地征收审批事项进行审核督 察，是指土地督察机构依照国家规定的权限和程序，采用日常审批备案和集中核查相结合的办法，对省级人民 政府报国务院审批和自行审批的农用地转用和土地征收事项及批后实施情况进行监督检查；三是专项督察。专 项督察，是国家土地督察机构根据