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耕地保护中的政府责任 汤建东1，梁山然2 1. 广东省土壤肥料总站，广东 广州 510500；2. 广东省罗定市农业局，广东 罗定 527200 摘要：认为各级政府是耕地保护的主体，负有建设、管理和保护耕地的责任。十几年来，由于政府耕地保护责任的缺失，全国出现了相关法律法规缺乏协调、政策不连贯、执法力度不够、违法用地现象普遍等问题。今后应进一步落实政府责任制，为耕地保护创造良好的工作机制和条件，管理部门要提高耕地管理水平，公开政务信息，疏通司法审判渠道，切实保障农民的合法权益。 关键词：耕地保护；政府；责任 中图分类号：F301.21 文献标识码：A 文章编号：1672-2175（2005）05-0798-05耕地是确保国家粮食安全的基础，对耕地实行保护是我国的一项基本国策。1993年以来，国家先后颁布实施了《中华人民共和国农业法》、《基本农田保护条例》、《中华人民共和国土地管理法》（修订）等法律，规定对基本农田依法实行特殊保护。国务院和国土资源部、农业部、交通部、建设部还出台了一系列配套文件，对耕地保护提出了大量的行政措施。从法律和行政措施上，国家对耕地的保护不可谓不严格，但执行的效果差强人意。近年来，擅自调整基本农田保护区，违法违规占用基本农田，随意变更基本农田用途，在基本农田保护区内种树造林、挖塘养鱼等问题突出，造成耕地面积大量减少，优质耕地急剧萎缩，全国耕地的生产能力遭受严重破坏，严重削弱了国家粮食安全的基础[1]。耕地保护措施不落实，其原因众多，但主要是耕地保护主体缺失，保护责任不明确，职能部门管理不到位。政府在耕地保护中应承担何种责任，值得研究。 1 政府是耕地保护的主体 目前，国家、集体和农民群众都是耕地的收益者。按照“谁受益，谁保护”的原则，国家、集体和农民群众都具有保护耕地的责任。但人民政府是耕地保护的主体，应在保护耕地中承担主要责任，这是由政府在占用耕地过程中处于绝对主导地位的状况所决定的。这种主导地位体现在三个方面。一是政府是国家意志的工具，是政治秩序和社会秩序的维持者，是社会发展的决策者和公共政策的制定者。目前，我国的土地法律法规虽然是人大立法，但法律的调研和起草工作绝大部分是由政府部门主导。因此，有关的法律法规体现了政府在耕地管理中的调节和干预作用，政府在土地法律法规和政策的解释方面具有很大的主动性，这也导致农民在保护耕地方面往往底气不足。二是国家对耕地的保护通过各级政府的相关部门（如国土资源、农业、交通、建设、财政等部门），最终是基层政府部门执行法律法规来得到体现。部门在执行相关法律和政策时，无论是保护抑或非法占用耕地，均体现了政府的意志。当耕地保护和当地的经济建设发生抵触时，基层政府往往会“出让”耕地，并由相关部门背书（办理手续使其合法化），导致国家政策失效。三是虽然国家对绝大部分农村土地没有所有权，农村土地所有权在农村集体。但实际运行的效果表明，村民委员会很大程度上仍然是乡镇政权在农村的延伸。农村土地虽然是集体的，而掌握实际土地所有权的却是包括村民委员会在内的乡（镇）、县（区）的有关官员。在政府因各种原因需要占用土地时，村民委员会往往不能及时向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。甚至被某些利益集团所利用，在土地发包、延包、利用经营、流转和征用过程中，侵占农民利益。 近年来，许多专家学者对农村土地产权改革进行了探讨，有学者认为从保护耕地的目的出发，土地财产权应归属于农民[2]，这就从根本上解决了保护农民在土地上的权益问题，也使耕地保护有了真正的主体。但笔者认为，土地财产权归属于农民，只是保证了农民拥有所有权、使用权、收益权，相对目前的状况而言，在很大程度上维护了广大农民的利益，增加了非法占用耕地的成本，对保护耕地有一定的促进作用。然而，在今后一个时期，农民不会成为耕地保护的主体，农民在利用耕地过程中，往往追求的是经济效益最大化，而不是保护耕地本身。这体现在两个方面，一是农民自发进行农业结构调整，在基本农田保护区内种树造林、挖塘养鱼，破坏耕作层。多数农民认为种粮成本高，效益低，不如种树造林或挖塘养鱼合算，地方政府很少追究农民这种破坏耕地的法律责任，因此农民很少顾及破坏耕作层给地力带来的危害。二是当政府和集体在征用土地时，当地农民很少及时向有关部门反映，在征地过后几年，农民得不到足额的补偿，才成群结队逐级上访甚至诉诸法院。一旦农民获得足够的补偿后，农民就不再视基本农田为“保命田”、“饭碗田”。这在珠江三角洲地区表现得非常明显。从本质上来讲，农民与土地占用方的抗争与其说是在保护耕地，还不如说是在维护自我的生存空间。 2 政府在耕地保护中的责任 《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》对政府在耕地保护中的责任作了规定，归纳起来，主要有以下几点： （1）对优质