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地方政府与世界遗产 ——聚焦中国 张仙 the Local Department and the World Culture Heritage ——Focus China Zhangxian 地方政府与世界遗产的保护休戚相关。相关性主要在于地方政府不但在事实上成为世界 遗产保护管理的主体，而且他们的行为—决策、措施、行动在实际上极大的影响着世界遗产 的管理和保护。我们从以下的论述中阐明这个问题。 一、地方政府的权力来源及基本内容 1985 年，中国政府批准加入《保护世界文化和自然遗产公约》（以下简称《公约》），成 为正式缔约国。至今，中国已有29处遗产被列于世界遗产的清单。 《公约》第四条的规定指出了每一世界遗产的保护，主要是该遗产所在地的国家的责任。 由于《公约》针对于具体的遗产地管理而言，其管理权限的分配、运作方式和管理模式 都不可能规定到，也没有实际的约束力。《公约》仅对此作了一项原则性的规定，即需要建立 一个或几个机构来履行世界遗产的保护管理职能及为实现这一目的而制定适当的法律、科学、 技术、行政和财政措施。 中国政府确定国家建设部和国家文物局作为世界遗产的主要管理机构行使遗产的国家管 理职能，履行国家责任。一般的分工是这样，建设部主管世界遗产中属于自然遗产的部分； 国家文物局主管世界遗产中属于文化遗产的部分；属于自然和文化双重遗产的，归口国家建 设部，但考虑实际情况对具体遗产组成部分分别进行管理，相互协调。文化景观的管理类似 于双重遗产的管理。这两个国家部委的责任是对世界遗产工作的业务指导和工作监督。 然而，面对这样的顶级资源与重大荣誉，实际管理的责任竟被分解到每一遗产所在地区 的政府或政府主管机构上。遗产地的管理，有设立地方政府行使管理权，如庐山、武陵源， 也有直接设立专业机构管理，如故宫、敦煌。我们可以知道，第一种情况地方政府就是遗产 地的管理者，政府成为遗产保护、保存、展出、宣传工作的直接责任人和义务人；第二种情 况由各专门的机构进行管理，然而此类机构一般是设立在各级地方政府之下，由政府直接领 导或间接指导监督。在这样的分析之后，我们的结论是地方政府成为了遗产地管理的核心。 地方政府对于遗产地的管理究竟扮演着什么样的角色呢？这主要来自于《中华人民共和 国文物保护法》--针对文化遗产和双遗产中文化部分以及《风景名胜区管理暂行条例》--针 对自然遗产和双遗产中自然部分。这一部法律和一部条例确定了地方政府的责任、权利和义 232 务。首先看一下前者对于地方政府的规定： 第八条 地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。 第十条 县级以上人民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，所需 经费列入本级财政预算。 国家用于文物保护的财政拨款随着财政收入增长而增加。 第十五条 各级文物保护单位，分别由省、自治区、直辖市人民政府和市、县级人民政府 划定必要的保护范围，作出标志说明，建立记录档案，并区别情况分别设置专门机构或者专 人负责管理。 第十七条 因特殊情况需要在文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻 探、挖掘等作业的，经核定公布该文物保护单位的人民政府批准，在批准前应当征得上一级 人民政府文物行政部门同意。 第二十二条 全国重点文物保护单位需要在原址重建的，由省、自治区、直辖市人民政府 报国务院批准。 从以上的摘录可以看出：它确认了在事关世界文化遗产管理保护的工作中，地方政府的 确定不移的主体地位—充当着责任主体及财政支持这样一个角色。从文物遗产单位的确定、 公布，其保护范围、建设控制地带的划定，保护范围之内工程的批准，文物遗址原址拆除或 异地保护，毁坏文物的重建问题，一直到文物单位改变用途等重大问题上，需要的是各级政 府的积极进入。 我们再看看《风景名胜区管理暂行条例》对于地方政府的规定： 第三条 国家重点风景名胜区，由省、自治区、直辖市人民政府提出风景名胜资源调查评 价报告，报国务院审定公布。 第四条 城乡建设环