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控权法作为行政法第一属性之浅析 余可丰 摘要：对于行政法功能的经典阐述有管理论、控权论。在制度建设实践中，我国有代表性新 提法有平衡论。平衡论，尽管要成为独立、系统的理论尚有距离，但是与我国的实际情况相 契合。在平衡论中，核心的概念仍然是控权。而控权法也可以被认为是行政法的第一属性。 之所以这么说是因为控权法的框架下，传统的法律制度能不断创新以适应社会实际；控权法 让公权与私权更趋均势，也有利于治理方式的纠错；而把控权放在行政法框架中的核心地位 在长远上，对保证行政效率也有重要贡献。 关键词：控权法 管理法 平衡论 非对等 管理论和控权论 行政法在演变过程中经历了不同的阶段，人们也根据社会的需要，为行政法赋予了不同 的含义。不同的提法背后体现出观点提出者不同的侧重，关于行政法是什么、应该怎么样的 问题人们得出的答案通常可以归为两类：行政法是帮助行政机关实施行政管理的管理法、行 政法是制约行政机关使其依法行政的控权法，即管理论与控权论。 守夜人时代的控权法 控权论的滥觞于英国的光荣革命，在此之前。英国有一种独立于普通法院之外的法院— —星法院。它是国王行使专制权力的工具，中央政府对地方的控制经由星法院对治安法官的 控制来实现。就星法院的功能而言，与现代的行政法体系有相似之处，如立法、执法效率高、 方便统治阶级体现自身的意志、与普通法相对独立等。由于星法院专门受理公法性质的诉讼， 对反对派的刑罚非常严酷，新兴资产阶级对它非常痛恨。光荣革命之后，作为国王特权象征 的星法院在斗争中被议会废除，普通法院成为全国唯一的法院，承担起对行政的司法控制。 这一时期，政府严格受普通法和普通法院控制，不能有任何特权。控权法理论的代表人物戴 雪认为“与专断的权力相比，正式的法律具有绝对的至高性和主导性，排除政府中任何形式 的专断、特权的或宽泛的自由裁量权的存在。英国公民受法律，而且只受法律的管理，我们 中的每个人可以因触犯法律而受处罚，但不能因别的任何事情受处罚。” 在自由资本主义方兴未艾之时，“看不见的手”让社会运转良好。当时人们普遍认为政 府作为守夜人“管得越少就是管的越好”。孟德斯鸠、戴雪等人为传统法治理论奠定基础的 学说中，对行政程序的关注较少，主要关注的是以下三个方面：  通过议会授权严格限制政府权力的范围和限度  实行“分权”制度，构建“以权力制约权力”的控权机制  通过法院“司法审查”监督政府权力的合法和正当行使 苏维埃时代的管理法 行政法作为管理国家法的典型是苏联及同时期的社会主义国家。前苏联学者马诺辛等在 其所著的《苏维埃行政法》一书中认为: “行政法作为一个概念范畴就是管理法，更确切的说 就是国家管理法”。我国在建国之初与前苏联在政治、经济、文化制度等多方面相似，使得 中国的行政法理论一直受前苏联的行政法理论的影响，当前的行政法体系中，管理法的色彩 相对较重。管理论认为国家行政机关是管理主体，行政管理相对人作为行政机关的管理对象， 不能成为与其平等。该说强调行政中的管理与被管理、命令与服从、指挥和执行。管理法宗 旨是保障国家利益，基本原则是管理原则，它的一些基本特征包括：  管理论说不从理论上将国家行政管理与行政法作严格界分  突出行政法在保障国家和社会公共利益方面的作用，弱化对公民权利的保障  行政法关注的重点是行政组织法和行政作用法 这一时期的管理法，更多地从政治角度研究行政法的性质和功能，将行政法作为保障行 政机关权利主体和行政相对方义务主体的理论依据。有代表性的观点如保加利亚行政法学者 斯泰诺夫认为: “行政法学像任何其他法律学一样，不能是不问政治的，它是为我国统治阶 级——工人阶级和劳动农民结成统一联盟的工人阶级服务的。 “中国特色”的 “平衡论” 无论是控权法还是管理法，在其典型、传统层面上而言，在当前的社会条件下都存在适 用性的问题。因此不同的国家都有学者试图给出符合当前时代背景和本国国情的行政法理 论。在中国，20 世纪90 年代罗才豪教授提出的平衡论具有较大的影响力。我国平衡论学者 认为，平衡论的基本含义是:在行政机关与相对一方权利义务的关系中，权利义务在总体上 应当是平衡的。它既表现为行政机关与相对一方权利的平衡，也表现为行政机关与相对方义 务的平衡。既表现为行政机关自身权利义务的平衡，也表现为相对一方自身权利义务的平衡。 相较于控权论强调个人权益的保证、管理论强调国家的